¿Quién decide sobre los baldíos? El complejo debate que empantana el trámite de la Jurisdicción Agraria
Por décadas la propiedad de la tierra ha sido un problema en Colombia. Aunque todas las voces del sector agrícola coinciden en la importancia de tramitar una jurisdicción agraria que acelere el proceso de recuperación de baldíos, mantienen fuertes diferencias sobre quién debería decidir sobre los procesos. ¿Por qué es tan complejo este tema?
En el paisaje rural colombiano se repite una misma escena: miles de hectáreas acaparadas en unas pocas manos. En distintos puntos del país, potreros que permanecieron deshabitados durante años fueron cercados, ocupados o incorporados a grandes extensiones productivas de terratenientes que han aprovechado vacíos de control, disputas sobre su origen y enredados trámites de propiedad.
Al mismo tiempo, en veredas apartadas de distintos municipios del país, hay familias campesinas que han construido su vida en una pequeña casa, con un cultivo de subsistencia y un par de animales de corral como gallinas, cabras o vacas. Su sustento depende de lo que producen en la misma tierra que habitan, sin saber que podrían estar ocupando un baldío del Estado colombiano.
Los baldíos son terrenos que pertenecen a la Nación. Se trata de lotes o extensiones de tierra que no han sido adjudicados a particulares y que hacen parte del patrimonio público. Al no tener un propietario privado reconocido, su destino depende de decisiones del Estado sobre cómo se usan y a quién pueden ser asignados.
Esa realidad ha hecho que la propiedad de la tierra sea un problema de siglos en Colombia. Por eso los baldíos se han puesto en el centro de la llamada reforma rural integral prevista en el Acuerdo de Paz, como uno de los principales instrumentos para ampliar el acceso a la propiedad rural entre los campesinos más pobres y avanzar hacia una distribución más equitativa de la tierra.
Pero llevar esa idea a la práctica no ha sido sencillo. Los baldíos arrastran años de incertidumbre por la falta de títulos claros de propiedad, un vacío que ha abierto la puerta a ocupaciones y disputas que, con el tiempo, han terminado afectando tanto a quienes los reclaman como a quienes los han habitado.
Un censo pendiente
Uno de los mayores retos que enfrenta el país en materia de baldíos es que, de las 114 millones de hectáreas que conforman el territorio colombiano, no existe aún una cifra clara sobre cuántas corresponden a este tipo de terrenos. Algunas estimaciones hablan de cerca de 48 millones de hectáreas, otras de alrededor del 20 por ciento del territorio, pero no hay un cálculo oficial.
"El problema con los baldíos es que no son tierras desocupadas, sin animales, gente o cultivos. La visión o concepto de baldío es como si fueran tierras abandonadas, pero están ocupados debida o indebidamente por campesinos o productores agropecuarios”, explica el exministro de Agricultura Andrés Valencia.
Algunos baldíos están ocupados de forma ilegal o irregular porque alguien llegó a un potrero, se estableció, montó un ranchito y sembró un cultivo. También hay casos de personas que compraron terrenos de buena fe, con proyectos productivos de muchos años. El gran problema, advierte el exministro, es que no siempre esa ocupación tiene respaldo ante la ley.
Durante años, miles de campesinos y campesinas acudieron a notarios y jueces para que se les reconociera la propiedad de los terrenos que habitaban. Sin embargo, no existía un criterio unificado para decidir: en algunos casos se exigía probar si el predio era privado, en otros bastaba, por ejemplo, con demostrar su explotación económica.
El problema detrás de estas disputas es que los baldíos son imprescriptibles y solo pueden adquirirse por adjudicación estatal. Ante ese escenario, la Corte Constitucional ordenó a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) en 2022 hacer un inventario y un plan de recuperación con revisión de casos registrados en las últimas cinco décadas, además de recuperar los terrenos entregados indebidamente mediante decisiones ajustadas a la ley.
En los procesos nuevos, los jueces deben informar a la ANT sobre el inicio del trámite y la entidad puede intervenir con fines probatorios. Cuando se trate de sujetos de reforma agraria, debe acompañar el proceso, pero sin contradecir las decisiones del juez de restitución de tierras. En estos casos, la carga de la prueba recae en quien reclama el predio.
Según cifras de la Agencia, en este Gobierno se han resuelto 314 procesos agrarios que abarcan más de 250.000 hectáreas. Estos incluyen la clarificación de predios sin definición jurídica, el deslinde de playas, playones y ciénagas como bienes de uso público. En el caso de los baldíos, la entidad detalla 39 predios que suman 30.744 hectáreas que fueron aprehendidas materialmente en Bolívar, Cesar, Córdoba, Magdalena, Meta, Santander y Vichada.
La justicia agraria que nació en el papel, pero sigue sin tierra firme
La jurisdicción agraria quedó inscrita como uno de los compromisos del Acuerdo de Paz y se convirtió en una de las banderas centrales de la reforma rural que impulsó el gobierno de Gustavo Petro. La promesa era crear una justicia especializada para resolver los conflictos de tierras en el campo colombiano, donde la propiedad, la ocupación y los baldíos han sido una disputa histórica sin una respuesta institucional clara.
En 2023, el Congreso dio el paso que durante décadas se había postergado: incorporó la Jurisdicción Agraria a la Constitución, convirtiendo en norma lo que hasta entonces había sido solo una promesa. Desde ese momento quedó trazado el marco general de una justicia especializada para el campo, pero ese avance no fue suficiente para que empezara a funcionar. Aún falta la ley ordinaria que define sus competencias y procedimientos, y su trámite, hoy estancado en el Congreso, mantiene en suspenso su puesta en marcha.
El trámite de la ley ordinaria ha avanzado a medias, entre aplazamientos, falta de quórum y debates que no terminan de cerrarse. Aunque ya superó etapas en comisiones, su discusión en plenarias se ha ido postergando y en varios momentos ha quedado engavetada en el orden del día. Hoy, el proyecto está trabado en torno a un punto específico que concentra las tensiones políticas en plena campaña electoral.
El centro del bloqueo está en el artículo 9 del proyecto, que define cómo se reparten las competencias entre jueces agrarios y la ANT en procesos clave como la adjudicación de baldíos, la recuperación de predios y la clarificación de la propiedad. La discusión se ha concentrado en si estas decisiones deben ser principalmente administrativas o si deben pasar a manos de jueces especializados.
Para el exministro de Agricultura Rubén Lizarralde, esto le resta garantías al proceso y concentra demasiado poder en la ANT. En contraste, el representante del Pacto Histórico Gabriel Becerra sostiene que el artículo busca ordenar competencias y destrabar los procesos, sin sacar a los jueces del esquema, para definir con mayor claridad qué decisiones toma la autoridad agraria.
La cuenta regresiva para la Jurisdicción Agraria en el Congreso
En medio del ausentismo propio de la campaña electoral, el trámite llega a su recta final con la mira en el 20 de junio como fecha límite. En ese escenario, el debate ha dejado de ser técnico para convertirse también en un terreno de confrontación política: el senador Iván Cepeda ha respaldado la iniciativa y ha cuestionado a la senadora Paloma Valencia y a su banca tras acusarlos de romper el quórum en las discusiones más recientes.
El proyecto también enfrenta reparos de la Corte Suprema, que ha planteado observaciones sobre algunos puntos del articulado. En sus conceptos, el alto tribunal ha pedido mayor claridad sobre el alcance de las funciones judiciales y los límites del diseño propuesto, para evitar choques de competencias y posibles vacíos en la aplicación de la ley.
En diálogo con CAMBIO, el investigador de Pares Alejandro Chala advierte que el debate no se explica solo por diferencias técnicas, sino por una disputa más profunda sobre el control del acceso y la administración de la tierra en Colombia. “En el fondo, lo que está en juego es quién tiene la última palabra sobre el campo colombiano y bajo qué reglas se resuelven esos conflictos históricos”, detalla.
Si el proyecto no logra superar sus últimos debates en el próximo mes, se archivaría de forma automática. En la práctica, eso implicaría que todo el trámite tendría que comenzar de nuevo en la próxima legislatura, reiniciando discusiones que ya llevan años en el Congreso y quedaría en veremos la puesta en marcha de la Jurisdicción Agraria una década después del Acuerdo de Paz.
¿Los jueces o la ANT? La manzana de la discordia del proyecto
A pesar del consenso alrededor de la importancia de la jurisdicción agraria, hay dos visiones opuestas sobre el rol que debería tener la ANT.
Una de las voces críticas sobre este punto del proyecto es la exministra Cecilia López, quien aunque reconoce que estos terrenos son clave para una mejor distribución de la tierra, y cuestiona que se esté avanzando en la recuperación de baldíos sin contar primero con un inventario actualizado. “Yo quiero preguntar al gobierno qué pasa con ese inventario. Están como locos tratando de recuperar baldíos y esto puede llevar a una cantidad de actividades de la ANT que pueden ser muy cuestionables porque no sabemos sobre qué baldío están actuando”, señaló.
López cuestionó las “visiones opuestas” en la discusión en torno al papel de la Agencia y también en relación a la creación de la jurisdicción agraria: “El gobierno quiere seguir haciendo lo mismo y es que la Agencia Nacional de Tierras sea la que decida y tome decisiones sobre el tema. Y por otro lado hay gente que dice que para qué creamos la jurisdicción agraria si se supone que debe haber jueces especializados”, sostiene la exministra, quien propone que el procurador agrario intervenga y le ayude al país a tomar una decisión en este tema.
El exministro Valencia también resalta la importancia de la jurisdicción agraria, pero considera que hay puntos del proyecto que complejizan la garantía del debido proceso.
“Puede que no sea la solución si es la Agencia quien pretende dirimir los conflictos agrarios, debe hacerlo un juez. Y la recuperación que sí debe hacer la Agencia debe tener todas las garantías procesales para hacer ese proceso, porque además la Corte se lo ordenó”, advierte Valencia.
Esa dualidad de funciones también preocupa a la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC). El gremio ha defendido que el país necesita una jurisdicción agraria en la que sean los jueces quienes tomen las decisiones, y no una entidad del Ejecutivo como pretende el proyecto que hoy cursa su tránsito por el Congreso.
“La Agencia tiene que recuperar los baldíos, pero tiene que ir ante el juez y que sea él quien decida si la entidad tiene razón sobre la recuperación de baldíos y la clarificación de la propiedad. (...) ¿Qué pasa si le quitan a alguien la tierra y luego tiene que ir al juez de la república a que le reverse esa decisión? ”, dice el presidente de la SAC, Jorge Bedoya.
Por su parte, la ANT y el Ministerio de Agricultura han insistido en que el país enfrenta un “bloqueo institucional” y advierten que la falta de estas instancias ha generado un cuello de botella en los procesos de reforma agraria. La ministra Marta Carvajalino sostiene que la indecisión “agudiza los conflictos en el campo” y que, en ausencia de una respuesta oportuna del Estado, “los conflictos los terminan resolviendo actores armados”.
En esa misma línea, el exdirector de la ANT, Felipe Harman, ha cuestionado que aunque existen cerca de cuatro millones de hectáreas ofertadas al Estado, no es clara la condición jurídica de cerca de 2,8 millones de hectáreas, lo que impide que puedan recuperarse o adquirirse. “Dependemos de la justicia ordinaria para determinar si son baldíos o propiedad privada. Y ahí es donde se traba todo”, explicó.
Más allá del pulso político, el debate sobre la Jurisdicción Agraria se conecta con el cumplimiento del Acuerdo de Paz firmado hace una década y con la promesa de una reforma rural aún pendiente. Ante ese escenario, voces de diferentes sectores coinciden en que esa instancia es necesaria para resolver conflictos por la tierra, pero advierten que su éxito dependerá de reglas claras que eviten nuevos bloqueos en su aplicación..
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