Constituyentes y democracia en Suramérica

Desde finales de los años ochenta ha habido asambleas constituyentes en casi todos los países de Suramérica:  Brasil en 1988, Colombia en 1991, Paraguay en 1992, Perú en 1993, Argentina en 1994, Venezuela en 1999, Ecuador en 1998 y en 2008, Bolivia en 2009 y Chile, con dos procesos fallidos entre 2021 y 2023. Casi todos los procesos desembocaron en una nueva Constitución. Argentina es en este aspecto una excepción: la convención constituyente no adoptó una nueva carta política, sino que introdujo reformas a la existente. 

Especial Imaginar la Democracia

En estas décadas, siete de los diez países suramericanos (excluyendo los casos particulares de Guyana y Surinam, que no son latinoamericanos) tienen nuevas constituciones, fruto de una Constituyente; otro (Argentina) conoció una convención constituyente que reformó profundamente su carta política. Chile intentó cambiar su Constitución por un proceso constituyente, pero fracasó. Sólo Uruguay ha escapado a un proceso constituyente. 

Todas esas constituyentes buscaron teóricamente fortalecer y profundizar la democracia. Vale la pena entonces evaluar si esta intensa experimentación constituyente en Suramérica ha realmente permitido o no una profundización democrática. Esta indagación no sólo tiene un obvio valor académico, sino que es además políticamente relevante, en especial en Colombia, debido a los debates que ha ocasionado la propuesta de Asamblea Constituyente planteada por el Gobierno Petro, por ahora afortunadamente abandonada. Este artículo contribuye a ese balance. 

1. Perspectivas académicas diversas

No existe consenso académico sobre los impactos sobre la democracia de estos procesos constituyentes. En la primera década de este siglo, algunos analistas como Boaventura Santos, Ramiro Ávila, Roberto Viciano o Raquel Yrigoyen, entre otros, evaluaron muy positivamente estas transformaciones, especialmente las de la región andina: caracterizaron a las nuevas constituciones andinas como una innovación democrática que había generado un nuevo constitucionalismo latinoamericano, transformador y pluricultural. Yo mismo publiqué en 2011 un artículo (Las transformaciones constitucionales recientes en América Latina) en el que saludaba positivamente estos cambios constitucionales, aunque señalaba sus limitaciones y riesgos.

No existe consenso académico sobre los impactos sobre la democracia de estos procesos constituyentes

Otros autores, como Roberto Gargarella, fueron por el contrario escépticos o incluso críticos frente a estos procesos constituyentes: consideraron que esas transformaciones serían ineficaces al no haber tocado realmente las estructuras de poder o la “sala de máquinas”, según su sugestiva y exitosa expresión. Peor aún, algunos de estos analistas, como Allan Brewer Carias, enfatizaron en los riesgos autoritarios de estos procesos pues mostraron que facilitaban el tránsito a populismos autoritarios, como sucedió en Venezuela.

Finalmente, Ana Bejarano, Renata Segura o Gabriel Negretto, entre otros autores, adoptaron una posición intermedia y contextual: el impacto positivo o negativo sobre la democracia de estas constituyentes ha dependido en gran medida de las características mismas de los procesos constituyentes.

Fuera de la falta de consenso, en los últimos años la producción académica sobre las constituyentes y los cambios constitucionales en la región se ha tornado enorme, casi inabarcable. Este artículo no pretende entonces terciar con todo rigor en este complejo debate. Mi pretensión es más modesta: es un texto que bebe de esa literatura académica pero que, a manera de ensayo comparado y especulativo, propone dos conjeturas: i) sobre el diverso impacto de estas constituyentes sobre la democracia en la región y ii) sobre las posibles razones de ese efecto diferenciado. 

2. Primera conjetura: unos resultados mixtos

Los impactos de las constituyentes no han sido iguales en todos los países. A riesgo de simplificación, podemos encontrar seis casos: i) constituyentes democratizadoras relativamente exitosas; ii)   constituyentes con derivas dictatoriales; iii) constituyentes ambiciosas, pero con democracias deterioradas; iv) constituyentes limitadas en sus propósitos y resultados; v) constituyentes fallidas; y vi) democracia consolidada sin constituyente. Veámoslo.

El primer grupo está formado esencialmente por Brasil y Colombia: en estos dos países, la nueva constitución fortaleció la participación democrática y permitió avances significativos en el reconocimiento de la diversidad y la garantía de los derechos de poblaciones vulnerables. Además, a pesar de situaciones muy difíciles, el marco constitucional ha permitido alternancias entre fuerzas políticas diversas, lo cual muestra unas instituciones robustas.  Sin embargo, no debemos exagerar los impactos democratizadores de estos dos procesos: muchas promesas constitucionales, por ejemplo, en materia de igualdad social, no han logrado ser materializadas y ambas naciones viven hoy momentos críticos de polarización política. Por eso son constituyentes con impactos democratizadores relativos.

El segundo caso es el extremo opuesto: Venezuela. La Constituyente adoptó una Carta llena de promesas democráticas y al principio tuvo resultados positivos en términos de inclusión de grupos sociales y reducciones significativas de la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, con la nueva Constitución se inició también una deriva autoritaria, que se acentuó después de la tentativa de golpe contra Chávez y que condujo a la terrible situación actual: una dictadura y una catástrofe económica y social, agravada por la intervención militar de Estados Unidos. 

El tercer grupo está representado por Ecuador y Bolivia, que tienen rasgos de los dos casos anteriores: las constituyentes, lideradas en este siglo por las llamadas nuevas izquierdas (Evo Morales y Rafael Correa), facilitaron la inclusión de nuevos grupos sociales, especialmente de los pueblos indígenas, y adoptaron textos con novedades importantes. Además, los primeros gobiernos en este nuevo marco constitucional lograron mejoras significativas en igualdad y reducción de la pobreza. Sin embargo, los gobiernos derivados de ese proceso constituyente se tornaron cada vez más autoritarios, lo cual condujo a la polarización, a crisis políticas recurrentes y a graves deterioros institucionales. 

En el cuarto grupo incluyo a Argentina, Paraguay y Perú: estos procesos constituyentes se realizaron en los noventas, durante el consenso de Washington, y plantearon cambios constitucionales modestos, comparados con las constituciones más ambiciosas de esos años de Colombia y Brasil. Esas reformas constitucionales permitieron al inicio una cierta democratización, pero luego han conducido a crisis recurrentes y formas diversas de autoritarismo.

El quinto caso es Chile: el ‘estallido social’ mostró la insatisfacción de amplios sectores de la población con su Constitución, que es de 1980 y que, a pesar de sus reformas, era vista como pinochetista y neoliberal. Esto abrió paso a un acuerdo político para una consulta popular para una Constituyente, la cual fue apoyada en 2020 por cerca del 80 por ciento de los votantes. Fue entonces elegida una Constituyente extraordinaria, pero el texto adoptado por esta asamblea fue ampliamente rechazado por la ciudadanía en 2022, que la consideró demasiado progresista. Fue entonces intentado un segundo proceso por medio de una suerte de Constituyente limitada, pero el texto que propuso también fue rechazado por la ciudadanía en 2023, que la consideró demasiado derechista. Chile se quedó entonces con la Constitución de 1980, cuya legitimidad quedó en entredicho.

El sexto caso es la singularidad uruguaya, una nación que muchas veces es una excepción a tendencias dominantes en América Latina. Este país, que tiene hoy tal vez la democracia más estable y robusta de Suramérica, no ha tenido Constituyente en estas décadas, por lo cual rige formalmente la Constitución de 1967. Sin embargo, esa constitución ha tenido cambios importantes, en especial en 1997: una reforma política fue aprobada en ese año por un referendo de amplia participación ciudadana y es tan significativa que muchos hablan de que en ese país rige realmente la Constitución de 1997. 

3. Segunda conjetura: interpretación de esos impactos diferenciados

El examen precedente debería ser suficiente para evitar dos extremos igualmente perniciosos en la valoración de los procesos constituyentes en la región. 

Primero, debemos apartarnos de un cierto fetichismo del poder constituyente, que consiste en idealizar a las asambleas constituyentes como instrumento esencial e ineludible para lograr el cambio social y la profundización de las democracias. El caso uruguayo muestra que es posible lograr avances muy significativos en términos de democracia y justicia social sin tener que recurrir a una constituyente. Igualmente, su reforma de 1997, muy significativa, también ilustra que es posible lograr cambios importantes del orden constitucional por procedimientos menos riesgosos que los de una asamblea constituyente. 

Debemos apartarnos de un cierto fetichismo del poder constituyente, que consiste en idealizar a las asambleas constituyentes como instrumento esencial e ineludible para lograr el cambio social y la profundización de las democracias

Por su parte, el caso chileno muestra que un proceso constituyente es incierto y no tiene garantizado su resultado. En ese país se logró en 2019 un acuerdo amplio para adoptar una nueva Constitución, por el desprestigio de la existente y porque la Constituyente fue vista como una salida a la profunda crisis expresada en el llamado ‘estallido social’. Sin embargo, el proceso constituyente terminó siendo muy divisivo y fracasó por la falta de acuerdos amplios y sólidos sobre los contenidos y orientaciones que debería tener la nueva Constitución.

Los casos comparados de Uruguay y Chile, dos países con capacidades estatales robustas y cierta estabilidad institucional, muestran que a veces un cambio constitucional incremental y consensuado, como lo ha logrado Uruguay en estos años, tiene mayores impactos democráticos que un proyecto refundacional como el intentado por Chile. A veces, la fría prosa de la reforma puntual, aunque suene más aburrida, es más poderosa que la poesía y la exaltación retórica de ciertos llamados a procesos constituyentes inciertos. 

A veces, un cambio constitucional incremental y consensuado, como lo ha logrado Uruguay en estos años, tiene mayores impactos democráticos que un proyecto refundacional como el intentado por Chile

Segundo, debemos igualmente evitar el otro extremo, que es la demonización y banalización de los procesos constituyentes, esto es, la tesis contraria de que estos esfuerzos no sirven de nada o conducen siempre a resultados catastróficos. No es así: en ciertos contextos, una asamblea constituyente es una salida necesaria, o al menos útil, frente a coyunturas en que una sociedad requiere reformular en forma parcial o integral su pacto social, expresado en la Constitución. Una pregunta surge: ¿cuáles son esas coyunturas en que puede entonces justificarse una Constituyente?

En ciertos contextos, una asamblea constituyente es una salida necesaria, o al menos útil, frente a coyunturas en que una sociedad requiere reformular en forma parcial o integral su pacto social

La respuesta que algunos hemos dado es con el concepto de “momento constituyente”, que son aquellas situaciones extraordinarias en las que la ciudadanía no se comporta en forma ordinaria, a través de los canales institucionales y electorales rutinarios, sino que irrumpe como un poder constituyente que reclama un nuevo pacto social. Ciertos rasgos suelen ser comunes a estos momentos constituyentes: una fuerte movilización ciudadana, que reclama cambios profundos, mientras las instituciones ordinarias parecen bloqueadas, a lo cual se suma un desencanto profundo con la Constitución existente. 

El estallido social chileno y las movilizaciones que lo acompañaron ilustran un momento constituyente, pero igualmente muestran que esas irrupciones del poder constituyente no siempre fructifican: no se logró una nueva Constitución. No es entonces suficiente que exista un momento constituyente; es indispensable que el proceso constituyente sea también eficaz, lo cual supone que logre los apoyos mayoritarios requeridos para que el nuevo ordenamiento constitucional sea aprobado.

El estallido social chileno y las movilizaciones que lo acompañaron ilustran un momento constituyente, pero igualmente muestran que esas irrupciones del poder constituyente no siempre fructifican: no se logró una nueva Constitución

A su vez, las otras experiencias constituyentes de la región muestran que tampoco es suficiente con que la asamblea constituyente sea eficaz. Es igualmente necesario (e incluso más importante) que las nuevas constituciones tengan buenos efectos democráticos: los casos analizados muestran que estos procesos pueden tener resultados positivos, como en Colombia o Brasil, pero también han alimentado casos catastróficos, como en Venezuela, o sus resultados han sido muy ambiguos, como en Ecuador, Bolivia o Perú. Una segunda pregunta surge entonces: ¿qué es lo que facilita que un proceso constituyente eficaz tenga, además, impactos positivos en la democratización de una sociedad? 

Tampoco es suficiente con que la asamblea constituyente sea eficaz. Es igualmente necesario (e incluso más importante) que las nuevas constituciones tengan buenos efectos democráticos

No existe una respuesta unívoca a ese interrogante por cuanto las variables en juego son múltiples y muy complejas, pero un elemento muy importante de respuesta es brindado por el artículo de hace casi 15 años, pero aún relevante, de Ana María Bejarano y Renata Segura sobre el tema (‘Asambleas constituyentes y democracia: una lectura crítica del nuevo constitucionalismo en la región andina’).

Estas autoras señalan, con razón, que el impacto democrático de una constitución no se mide sólo por su compromiso con los derechos y con la inclusión de poblaciones anteriormente discriminadas, lo cual es obviamente clave, sino que también es necesario, para evitar el autoritarismo, que el nuevo orden constitucional garantice los derechos de las minorías y de la oposición política a través de un buen equilibrio entre los poderes públicos que permita un libre espacio de debate y control al poder. Con ese enfoque y a partir de un estudio comparado de varios procesos constituyentes, las autoras concluyen que los procesos constituyentes que podríamos llamar hegemónicos, en que un partido o coalición política tiene tales mayorías que puede imponerse sin tener que negociar, han generado en América Latina constituciones que otorgan un exceso de poder al presidente. Esto sucedió claramente en Venezuela y en cierta medida en Ecuador y Bolivia. 

Los procesos constituyentes que podríamos llamar hegemónicos, en que un partido o coalición política tiene tales mayorías que puede imponerse sin tener que negociar, han generado en América Latina constituciones que otorgan un exceso de poder al presidente

En cambio, aquellas constituciones que podemos llamar de consenso, por cuanto son fruto de negociaciones y búsqueda de acuerdos, ya que ninguna fuerza con mayorías aplastantes en la constituyente, “combinan un énfasis en la inclusión y la participación con una serie de mecanismos para controlar el poder ejecutivo y resguardar los derechos de las minorías, ofreciéndole a la oposición la oportunidad de ejercer una influencia significativa sobre el proceso político. Es en estos casos donde consideramos que el proceso constituyente contribuye, de manera clara y decidida, a la profundización de la democracia”. Eso sucedió en Colombia y Brasil y explicaría los mayores éxitos democráticos de esas constituciones. 

A estas consideraciones habría que agregar que estas constituciones de consenso, en la medida en que no aparecen como imposición de ninguna fuerza sino fruto de acuerdos y compromisos, pueden ser realmente entendidas como un pacto social duradero por toda la sociedad, con lo cual su capacidad simbólica de cohesión social e institucional es grande. Además, siguiendo las consideraciones críticas de Gargarella, las constituciones hegemónicas, como las de Venezuela, aumentan los riesgos de una combinación explosiva de dos tendencias del constitucionalismo reciente en la región: la preservación del presidencialismo con el fortalecimiento de los mecanismos de democracia directa. Esta combinación puede conducir a formas de cesarismo presidencial. Estos peligros son aún mayores en procesos constituyentes hegemónicos.   

4. Consideraciones finales 

El análisis precedente me permite, una vez más, señalar por qué considero que es inconveniente y riesgosa la propuesta de Constituyente impulsada por el presidente Petro. 

Como lo sostuve en el artículo ‘La Constitución de 1991 y la democracia colombiana’ de esta serie de Imaginar la Democracia, esta constitución ha permitido avances democráticos muy considerables y sus orientaciones ideológicas y en términos de derechos y sus mecanismos de protección son acertadas y valiosas. Además, la Carta de 1991 es aún un marco jurídico en el que la gran mayoría de los colombianos nos reconocemos, a pesar de nuestras divisiones, lo cual deriva en gran medida de que esta constitución fue fruto de un consenso político y social notable en 1991 que no parece fácil de repetir. 

Es indudable que nuestra Constitución dista de ser perfecta y que requiere ajustes. Es posible además que algunos cambios (como adoptar una forma parlamentaria de gobierno, que algunos hemos defendido, o desarrollar un genuino reordenamiento territorial) necesiten de una Constituyente. No debemos entonces sacralizar la Constitución, ni tampoco demonizar la posibilidad de una Constituyente. Sin embargo, para no poner en riesgo los avances y consensos logrados en la Constitución de 1991, debe tratarse de una Constituyente con competencia limitada y que sea convocada conforme al procedimiento de reforma constitucional previsto en la propia Constitución. Colombia, a diferencia de lo que aconteció en 1990, no vive un momento constituyente que justifique una asamblea constituyente soberana.

Las discusiones sobre cuáles ajustes requieren nuestro ordenamiento constitucional para profundizar nuestra democracia son importantes y deben hacerse. Sin embargo, fue irresponsable que el Gobierno Petro promoviera una Constituyente confusa que no solo incrementa la polarización, sino que pone en riesgo ese marco común de entendimiento entre los colombianos que hasta ahora ha sido la Constitución de 1991, la cual nos ha permitido avances democráticos indudables. Por eso es afortunado que ese proyecto esté siendo abandonado.