Los retos de implementar las sanciones de la JEP: habla Alejandra Milller, directora de la ARN

Para Alejandra Miller, directora de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), el reto principal es poner en marcha las sanciones restaurativas de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). Las dos primeras sentencias fueron a los integrantes del último secretariado de las Farc –por 21.396 secuestros– y a 12 militares del Batallón La Popa del Ejército por 135 ejecuciones extrajudiciales perpetradas entre 2002 y 2005. La ARN tiene un rol clave en ese proceso.

En la entidad adelantan todas las fases de la reincorporación a la vida civil de los exguerrilleros y también participaron en los Trabajos, Obras y Actividades con contenido Reparador-Restaurador (Toar) que de manera anticipada hicieron estas personas, como uno destinado al diálogo con el pueblo awá en Nariño y otro proyecto con varias fases para la reforestación del territorio Katsa Su.

En diálogo con CAMBIO, Miller asegura que el principal desafío es asegurar los recursos para los proyectos restaurativos que deben cumplir los comparecientes condenados, ya que la plata que hay actualmente no es suficiente. También se necesita interlocución con múltiples entidades para traducir las órdenes de la JEP a decisiones administrativas claras.

CAMBIO: Con la experiencia hasta el momento y, a su juicio, ¿las actuaciones adelantadas por los exFarc para la reincorporación son reales?

Alejandra Miller: Desde nuestra experiencia, se pueden observar esfuerzos reales y verificables de su parte para contribuir a la reconstrucción del tejido social afectado por el conflicto armado. Se materializan tanto en los proyectos restaurativos derivados de las sentencias de la JEP, como en los procesos ordinarios de reincorporación social, económica y comunitaria que lidera la ARN.

La sentencia del Caso 01 (caso secuestro) reconoció los Toar presentados por los comparecientes y aceptados por la Jurisdicción, destacando su aporte a la reparación simbólica y a reconstruir la confianza de las comunidades. Estos Toar incluyen acciones para el cuidado ambiental, la búsqueda de personas dadas por desaparecidas, la educación en el riesgo de minas antipersona y el fortalecimiento de espacios de memoria y convivencia.

Hemos acompañado la implementación de Toar anticipados, que complementan dichos esfuerzos, asegurando que los comparecientes participen en procesos que promuevan la convivencia, la reconciliación y el desarrollo comunitario. La evidencia en distintos territorios, como los proyectos productivos en Casanare, las iniciativas con enfoque de género en Magdalena o las mesas de prevención de estigmatización en Norte de Santander muestran que la reconstrucción del tejido social no es una intención abstracta, sino una práctica constante que articula justicia restaurativa y la reincorporación.

CAMBIO: ¿Cuál es el reto principal?

A.M.: El principal reto está en la articulación interinstitucional y multinivel que exigen estas decisiones judiciales. El desafío inicial es la identificación y asignación de entidades líderes para cada proyecto restaurativo derivado de las sentencias. En algunos casos, como en el Caso 01 (secuestro), la sentencia designa expresamente una entidad cabeza de sector. Sin embargo, en el subcaso Costa Caribe del Caso 03 (‘falsos positivos’), esta definición no está predeterminada, por lo que corresponde al Gobierno precisar eso y cómo se distribuirán los roles de apoyo técnico, financiero y territorial.

En segundo lugar, existe un reto temporal y operativo vinculado a la entrada en vigor de la Ley de Garantías Electorales, cuya primera fase de restricciones inició el 8 de noviembre de 2025 para la celebración de convenios interadministrativos y, una segunda, arranca el 31 de enero de 2026 que limita la contratación directa en todo el Estado. Estas restricciones implican ajustes en los cronogramas de planeación, aprobación y ejecución de los proyectos restaurativos y exigen anticipar decisiones administrativas que permitan no afectar el cumplimiento de los plazos judiciales fijados por la JEP.

Las restricciones de la Ley de Garantías Electorales exigen anticipar decisiones administrativas que permitan no afectar el cumplimiento de los plazos judiciales fijados por la JEP.

CAMBIO: ¿Qué otros retos hay?

A.M.: También se ha identificado un desfase estructural en la planeación territorial, pues varias entidades locales aún no incorporan en sus planes de desarrollo, presupuestos o marcos fiscales, las acciones específicas necesarias para atender las órdenes de las sentencias. Esto implica un esfuerzo adicional de asistencia técnica, acompañamiento y priorización de recursos por parte de las entidades nacionales, incluida la ARN, para garantizar que las iniciativas restaurativas no solo se formulen correctamente, sino que cuenten con viabilidad presupuestal y sostenibilidad territorial. 

Otro reto se relaciona con la fuente de financiación de los proyectos restaurativos. Actualmente no existen rubros presupuestales específicos de mediano y largo plazo destinados a su implementación, lo que limita la capacidad de las entidades para comprometer recursos y sostener los proyectos más allá de las vigencias anuales.

Actualmente no existen rubros presupuestales específicos de mediano y largo plazo destinados a su implementación, lo que limita la capacidad de las entidades para comprometer recursos y sostener los proyectos más allá de las vigencias anuales.

CAMBIO: ¿Qué es lo más urgente, lo más difícil y lo que toma más tiempo?

A.M.: Lo más urgente y desafiante es traducir las órdenes judiciales en proyectos con estructura técnica, cronograma, presupuesto y plan de contratación. Esta “traducción” exige pasar del lenguaje judicial al administrativo, es decir, convertir lo que la sentencia denomina “proyectos restaurativos” en proyectos viabilizados, financiables y ejecutables dentro de la administración pública y, para la ARN, en el marco normativo del Fondo Colombia en Paz (FCP). Solo a partir de esa definición se pueden iniciar los ciclos contractuales y presupuestales que permitan su materialización.

Por ejemplo, en el Caso 01, la ARN debe garantizar, con cargo a la Subcuenta “Acciones y Prácticas Comunitarias y Restaurativas” del FCP las condiciones logísticas, de alojamiento y de acompañamiento para la participación de los comparecientes en los proyectos de búsqueda de desaparecidos, mientras que en el Caso 03 la entidad tiene mandatos más directos, como adelantar estudios, diseños o gestiones previas para la ejecución de obras y acciones en territorio. 

CAMBIO: ¿La plata que hay en el Fondo Colombia en Paz es suficiente? ¿Cómo son las cuentas? 

A.M.:  La Subcuenta “Acciones Comunitarias y Restaurativas” fue creada por decisión del Consejo Directivo del FCP el 20 de noviembre de 2024, con una proyección de recursos de 316.949 millones de pesos para 2025 y 2026. De ese monto, solo se han apropiado 20.000 millones de pesos para la vigencia 2025, distribuidos mediante la resolución 2030 del Ministerio de Hacienda del 20 de agosto de 2025 y recibidos por la ARN el 29 de septiembre, lo que representa menos del 7 por ciento del valor total estimado para atender las sanciones propias y medidas restaurativas.

Según la Secretaría Ejecutiva de la JEP, el costo estimado para implementar los primeros proyectos derivados de las sentencias del Caso 01 y del Caso 03 asciende a 121.858 millones, de los cuales 35.762 millones corresponden al Caso 01 (proyectos de medioambiente, memoria, acción contra minas y búsqueda de desaparecidos) y 86.096 millones al Caso 03 (centros de armonización kankuamo y wiwa, casas multipropósito, casa cultural y proyectos productivos)

Según la Secretaría Ejecutiva de la JEP, el costo estimado para implementar los primeros proyectos derivados de las sentencias del Caso 01 y del Caso 03 asciende a 121.858 millones.

Esto evidencia que los recursos actuales son insuficientes. Por ello, la Jurisdicción ha solicitado al Gobierno, a través de los Ministerios de Hacienda, Interior y Justicia, que se priorice la apropiación en el Presupuesto General de la Nación 2026 para asegurar la financiación de las sanciones propias. 

CAMBIO: En el caso de la búsqueda de desaparecidos, la ARN debe apoyar la vinculación efectiva de los comparecientes “asegurando su capacitación y compromiso activo”. ¿Eso qué significa?

A.M.: En el Caso 01, la orden dirigida a la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD) vincula a la ARN en un papel de facilitadora y garante de condiciones para la participación efectiva de los comparecientes sancionados. Es decir, la ARN debe asegurar, con cargo a la Subcuenta “Acciones y Prácticas Comunitarias y Restaurativas”, las condiciones logísticas y de acompañamiento que permitan a los exintegrantes de las Farc-EP cumplir su sanción restaurativa en coordinación con la UBPD y la Secretaría Ejecutiva de la JEP. La entidad no realiza directamente actividades de búsqueda, sino que garantiza que los comparecientes participen de forma idónea y restaurativa, mediante la provisión de condiciones materiales y de habitabilidad necesarias para el cumplimiento de la sanción (alojamiento digno, alimentación, transporte, entre otros.

CAMBIO: ¿Cómo será el tema de vivienda para los comparecientes en el cumplimiento de las sanciones?

A.M.: La garantía de vivienda para los comparecientes será financiada por el Fondo Colombia en Paz y se cubrirán aspectos como el alojamiento digno, la alimentación, el transporte y la dotación básica requerida para el cumplimiento de las sanciones en los territorios. Sin embargo, estas disposiciones responden hoy a medidas de carácter transitorio, mientras se adopta una regulación general. El Ministerio de Justicia avanza en la elaboración de un decreto que establecerá los parámetros generales, sobre las condiciones de habitabilidad, salud, seguridad, asegurabilidad y demás elementos esenciales para la ejecución digna y segura de las sanciones propias y las medidas restaurativas. Además, definirá la articulación entre las entidades del Gobierno, las autoridades territoriales y la JEP, asegurando que todas las instituciones concurran en la creación de entornos adecuados para el cumplimiento de las sanciones, bajo principios de dignidad, seguridad y no revictimización.

CAMBIO: ¿Qué pasó con los programas y demás iniciativas puestas en marcha en los antiguos ETCR y las zonas veredales?

A.M.:  En Colombia existen 22 Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación en el que realizan su proceso 1.546 firmantes de paz (1.014 hombres y 532 mujeres). A lo largo de la gestión de 2024-2025 se ejecutaron un total 11 Agendas Territoriales, las cuales habilitaron procesos de dialogo comunitario y de identificación colectiva de iniciativas materiales y simbólicas orientadas a la restauración del tejido social, la convivencia pacífica y la reconciliación. En diez ETCR se han venido implementando estrategias diferenciales con foco en niños, niñas, adolescentes y jóvenes, orientadas a la prevención del reclutamiento forzado, la prevención en el consumo de sustancias psicoactivas, el fortalecimiento del liderazgo en adolescentes y jóvenes, principalmente a través de estrategias pedagógicas, artísticas y culturales. En todos los ETCR se llevan a cabo procesos de participación política de hombres y mujeres firmantes de paz, tanto en las escuelas de formación política ejecutadas por la Agencia, en los espacios de encuentro con mujeres firmantes, así como a través de la participación en las instancias territoriales de reincorporación (constitución de mesas).