¿‘Decretazo’ con la salud?: lo que cambiaría en el sistema, las diferencias con la reforma y las alertas de la nueva apuesta del Gobierno

El Gobierno decidió empezar a implementar algunos puntos del modelo de salud “preventivo” del que ha hablado desde 2022, cuando Gustavo Petro llegó a la Casa de Nariño. La apuesta suena bien, pues implica que la atención médica llegue a los territorios, la cobertura en la prestación de los servicios sea mucho mayor y las enfermedades puedan tratarse en etapas tempranas.

El problema es que el presidente Gustavo Petro y su ministro de Salud, Guillermo Alfonso Jaramillo, lo hicieron a través de un decreto en el que figuran algunos puntos de la reforma a la salud que se tramita en el Congreso, criticada por expertos, integrantes de las Empresas Promotoras de Salud (EPS) y asociaciones de pacientes.

Hay una premisa en la que coinciden tanto el Gobierno, expertos, oposición e instituciones, como la Contraloría: el sistema de salud atraviesa una crisis financiera. La diferencia se basa en las soluciones. Mientras el Gobierno cree que el único camino es su reforma, las EPS, los integrantes de la oposición y los expertos aseguran que por esa vía no se ofrecen soluciones reales.

El trámite de la reforma en la Comisión Séptima del Senado se encuentra estancado justo en esa discusión, la misma que, según expertos del sector salud, el Gobierno se salta con el Decreto 0858.

CAMBIO le explica qué cambios propone el decreto, qué lo diferencia de la reforma y cuál es el pulso que hay entre los distintos sectores.

El modelo preventivo y resolutivo que se impone con el decreto

El primer punto es que el decreto firmado a medianoche del 30 de julio establece que el sistema de salud deberá tener un enfoque preventivo. Esto quiere decir, en palabras simples, que ahora la atención médica debe apostarle a promover campañas de cuidado, vacunación, diagnosticar enfermedades en etapas tempranas y evitar que los usuarios del sistema lleguen a enfermedades complejas.

Ese cambio supone que las EPS deben seguir atendiendo enfermedades graves, como el cáncer, pero ahora el foco del sistema deberá centrarse en evitar que las personas lleguen a ese tipo de casos. Es lo que el Gobierno siempre ha calificado como la Atención Primaria en Salud (APS).

Entonces, el decreto establece que las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) que ofrecen atención de primer nivel -las clínicas y hospitales a los que van las personas cuando tienen una urgencia que no es grave- se “organicen” como Centros de Atención Primaria en Salud (Caps).

Así, lo que el Gobierno quiere es que estas clínicas y hospitales que atienden a los pacientes que buscan atención por enfermedades como daño de estómago, problemas respiratorios o infecciones virales, también tengan programas de prevención. Además, que se conviertan en la puerta de entrada al sistema. Es decir, que quienes requieran atención especializada puedan ser remitidos a otros centros médicos que ofrezcan esos servicios.

Esa modificación va unida a la “territorialización de la salud”, que implica que las Empresas Promotoras de Salud (EPS) y los actores del sistema trabajen de la mano, en conjunto con municipios y departamentos, para prestar los servicios de salud. ¿Cómo así? Según el decreto, la prestación de servicios debe organizarse por regiones y las personas estén adscritas a su centro de atención primaria más cercano. Es decir, que los prestadores se especialicen en atender en determinados territorios.

El decreto, entonces, ordena crear redes integrales de salud, que son las EPS y los proveedores que prestan los servicios de salud. La idea es que esas redes se dividan en:

• Nivel primario: clínicas y hospitales que deben atender enfermedades de complejidad baja y media. Además, se quiere que estas IPS se “organicen” en los antes mencionados Caps. Aunque se habla de un cambio, en el decreto se establece que esa modificación no debería implicar una transformación en su naturaleza jurídica, régimen legal y autonomía con su forma de constitución.

• Nivel complementario, que son las clínicas y hospitales que atienden a pacientes con enfermedades graves.

Otro de los elementos que el decreto ordena es la formalización de los trabajadores del sector salud. La idea es que todas las personas que están en este campo puedan tener todas las prestaciones sociales y mejores condiciones laborales.

• Presupuesto 2026: ¿el Gobierno está repitiendo los problemas de este año?

¿Cuándo empieza a regir el cambio en el sistema de salud?

Según el decreto, las modificaciones deben aplicarse desde este 30 de julio. Pero los efectos serán progresivos. Entonces, en los seis meses siguientes —hasta noviembre de este 2025— la Superintendencia de Salud comenzará a actualizar los registros para definir qué EPS estarán autorizadas para operar. Además, las entidades que logren la autorización tendrán un año para adoptar y ajustar su capacidad a las condiciones previstas para operar.

¿Qué pasará con los recursos?

El decreto menciona en dos párrafos que este modelo se va a financiar con recursos del aseguramiento que tiene la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres). Además, se destinará dinero del Sistema General de Participaciones, recursos del Presupuesto General de la Nación y otras fuentes —que no se detallan—.

Eso establece el decreto que puede consultar en profundidad en este enlace. Sin embargo, ya hay una serie de alertas por parte de expertos y de los gremios de las promotoras de salud.

La falta de recursos y los cambios “inconstitucionales” a las EPS: lo que dicen voces del sector

El primer punto crítico está en la fuente de financiación de los cambios que propone el decreto. Como dice Andrés Vecino, economista especializado en el sector salud, “todo suena muy bien”, pero no hay plata para hacerlo.

Primero, desde el Gobierno no dicen cuánto costaría la implementación. CAMBIO les consultó, pero al cierre de esta edición no habían respondido. Según estimación de la congresista Norma Hurtado, una de las voces críticas de la reforma a la salud, solo la formalización docente costaría entre 57,1 y 58,7 billones de pesos. Mientras que la construcción o transformación de los Caps costaría otros 56 billones de pesos entre 2024 y 2026.

Lo que dice Vecino, entonces, es que el rubro de aseguramiento aumentó a 76,9 billones de pesos en el Presupuesto para 2026: un incremento del 17 por ciento con respecto a lo destinado en 2025 (65,3 billones). “La plata de aseguramiento es de funcionamiento. Pero si hablamos solo de funcionamiento, en el Presupuesto se menciona que ese rubro incrementó un 11 por ciento. Es decir, la cifra de aseguramiento se incrementó más que el promedio de funcionamiento”, detalló.

Lo que explica Vecino es que con el sistema que funciona hoy, la Adres le gira recursos a las EPS a través de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y las promotoras solo deben destinar esos recursos para la prestación de servicios. Es decir, para la atención de los usuarios, medicamentos, etc. Entonces, señala que al incrementar los recursos de aseguramiento —que deberían ser para la prestación de servicios—, el Gobierno está financiando parte del nuevo que está en el decreto.

“Así, la plata no va a las EPS y eso implica que tampoco llegua a las clínicas, hospitales, médicos. Casi como desfinanciar los recursos de los servicios médicos para poner en marcha lo que ordena el decreto”, aseguró.

Además, porque considera que ni siquiera esos recursos alcanzan para mantener este sistema mientras se pone en marcha lo que se quiere con el decreto.

Con eso coinciden Clemencia Mayorga, presidenta del Colegio Médico de Cundinamarca y Bogotá, y Ana María Vesga, presidenta de Acemi, gremio de las EPS del régimen contributivo. Ambas consideran que la destinación de recursos al nuevo modelo perjudica el rubro de la UPC, que se ha visto afectado en los últimos años y hasta la Corte Constitucional pidió reajustar.

“Se están definiendo nuevas necesidades de recursos sobre un sistema de salud desfinanciado. Esto empeorará la crisis”, aseguró Mayorga en diálogo con CAMBIO.

Otra de las alertas se relaciona en la conformación de las redes integrales e integradas de salud. El Ministerio de Salud será el encargado de definir con qué IPS tendrían que trabajar las EPS en los distintos territorios. Para figuras como Alejandro Gaviria, “esa modificación abre una ventana de corrupción, porque deja en manos de esa cartera la elección de las IPS”.

Además, hay cuestionamientos porque por vía decreto se estaría limitado la libre elección, según Andrés Vecino. Esa preocupación se sustenta en que el documento firmado estaría obligando a que las EPS trabajen con algunas IPS en territorios específicos. Él considera que, con este cambio, los usuarios no podrían elegir a su promotora de salud y las EPS pierden el rol de agencia, de administrar la UPC y pagar a los prestadores. Básicamente, de ser las encargadas del aseguramiento de los usuarios.

Según Vecino, Acemi y congresistas de la oposición, esta es una clara muestra de que se le estarían quitando funciones a las EPS. Esto solo se podría tramitar vía proyecto de ley. Ese es el argumento de Acemi para afirmar que el decreto es inconstitucional.

¿Hay inconstitucionalidad en ese cambio?

Es una respuesta que debe dar la Corte Constitucional. Ya se anunciaron demandas por parte de Acemi y del partido Conservador. En todo caso, el abogado constitucionalista Franklin Torres le dijo a CAMBIO que siempre que se quieran modificar funciones de las EPS, es necesario cambiar la Ley 100 de 1993. Es decir, tramitar un proyecto de ley en el Congreso.

Las diferencias con la reforma a la salud y el pulso político

Para los expertos consultados, el decreto es una 'mini reforma a la salud 2.0'. Es decir, lo que se hace con el decreto es parte de lo que se busca con la reforma, solo que resumido.

“Cómo nos van a salir con un decreto luego de discutir tres años una reforma con lo mismo”, afirma Clemencia Mayorga. Ese es uno de los reclamos de distintos actores, porque por esa vía cambian elementos que tiene carácter de ley.

Entonces, como señala una experta que prefirió no ser citada, es muy probable que al Gobierno no le importe que se caiga este decreto. “Solo está haciendo presión para aprobar la reforma, y si se le cae el trámite en el Congreso, va a decir que hizo algo vía decreto. Es una simple jugada política”, aseguró Mayorga.

En efecto, el trámite en el Congreso está difícil. Primero, porque en la presidencia de la Comisión Séptima, donde está estancada la reforma, quedó un opositor del Ejecutivo. Además, varios congresistas de esa célula legislativa le han dicho a CAMBIO que intentarán demorar la discusión de ese proyecto para que se hunda por falta de trámite.

La defensa del Gobierno: ni presión ni inconstitucionalidad

Sin embargo, en el Gobierno asegurán que no hay ningún vicio de inconstitucionalidad y mucho menos presión al Legislativo. “No toca la naturaleza ni la idea principal y la columna vertebral del texto que está en el Congreso”, aseguró el ministro del Interior, Armando Benedetti.

El decreto no toca la naturaleza ni la columna vertebral de la Reforma a la Salud que se discute en el Congreso de la República. Ese decreto se lleva construyendo hace seis meses y todo debe ser concertado con las EPS y entidades territoriales y entrará en vigencia en seis meses.… pic.twitter.com/SeVO4rRk4q

— Armando Benedetti (@AABenedetti) July 31, 2025

Además, desde el Ministerio de Salud dicen que el único propósito de este decreto es “dar cumplimiento a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo” y fortalecer la atención primaria en salud.

Incluso, aseguran que el decreto no modifica el esquema vigente de aseguramiento ni elimina a las EPS. “Por el contrario, establece lineamientos para mejorar la coordinación territorial de todos los actores del sistema y garantizar que la atención se brinde con oportunidad, calidad y continuidad. Además, orienta los recursos disponibles hacia el fortalecimiento del primer nivel de atención y la reorganización de la red pública hospitalaria, evitando que factores de rentabilidad financiera pongan en riesgo el acceso de la población a los servicios de salud”, se lee en un comunicado de la cartera.