El gobierno se despide con un cuestionamiento de la Contraloría por tierras sin titularidad por las que se pagó un billón de pesos
El contralor Carlos Hernán Rodríguez cuestionó que la ANT, dirigida por Juan Felipe Harman, pagara un billón de pesos en predios sin perfeccionamiento de su tradición y sin consolidación de la titularidad jurídica. Fotoilustración: Kim Vega.
La Contraloría, que auditó los recursos que la Agencia Nacional de Tierras comprometió en 2025, lanzó una alerta por 537 predios en procesos de extinción de dominio por los que se pagó un billón de pesos, sin que existiera una escritura. Hoy sólo tres de ellos están escriturados. Cuando 300 de esos predios ya han sido entregados para la reforma agraria, el organismo advierte un riesgo para la seguridad jurídica del patrimonio público.
Por: Ana María Cuesta
Esta semana, en uno de los espacios radiales más influyentes del país, 6 AM W de Caracol Radio, la primera ministra de Agricultura que tuvo el gabinete de Gustavo Petro, Cecilia López, se enfrentó con Martha Carvajalino, la ministra que acompañará a Petro en el cierre de su mandato.
La discusión se enfocó en un asunto delicado: las tierras que han sido entregadas a los campesinos, como parte de la reforma agraria, y que hoy no cuentan con una escritura definitiva que los consolide a ellos, formalmente, como los dueños de la propiedad.
El Gobierno ha reportado como un logro la entrega de 450.000 hectáreas de tierras, como parte de la reforma agraria, pero, de acuerdo con López, solo 87.600 de dichas hectáreas cuentan con una escritura pública registrada.
Precisamente sobre esa discusión, CAMBIO conoció una auditoría de la Contraloría General de la República que le daría la razón a López y que cuestiona que, en 2025, la Agencia Nacional de Tierras (ANT), a cargo de Juan Felipe Harman, hubiese pagado casi un billón de pesos -979.003.376.000 pesos- para adquirir 537 predios en procesos de extinción de dominio, administrados por la Sociedad de Activos Especiales (SAE), sin que se culminara el proceso de tradición y formalización registral de los inmuebles adquiridos.
Se trata de tierras que antes pertenecieron a narcotraficantes, mafiosos, o que fueron obtenidas producto de actividades ilícitas.
Para el organismo de control, dirigido por el contralor, Carlos Hernán Rodríguez, dicha situación representa un hallazgo administrativo pues, al no consolidarse la titularidad jurídica de los predios, los bienes que ya se han entregado –que ascienden a 300, según confirmó la ANT– quedarían “expuestos a riesgos asociados a medidas cautelares, reclamaciones de terceros y eventuales afectaciones a la seguridad jurídica del patrimonio público”.
Esto no quiere decir necesariamente que la totalidad del billón de pesos que la ANT pagó estén en riesgo, pues los recursos quedaron en poder de la SAE. Lo que significa es que, posiblemente, a futuro, puedan presentarse una serie de complicaciones jurídicas sobre el disfrute de los predios que se compraron por ese valor.
“La Agencia Nacional de Tierras ejecutó pagos totales sin garantizar la transferencia del dominio, actuando al margen de la solemnidad exigida por el Código Civil y las normas concordantes. Esta omisión de la tradición como requisito sine qua non para la disposición de bienes inmuebles, desnaturaliza la inversión pública y sitúa al Estado en una posición de vulnerabilidad jurídica frente a los activos adquiridos”, dice el informe.
La auditoría cuestiona, además, que se modificaran aspectos de los convenios que suscribieron la ANT y la SAE para la adquisición de los predios que actualmente están en litigios.
“Se evidenció que, pese a existir inicialmente cláusulas contractuales que condicionaban los pagos al cumplimiento de hitos registrales y de transferencia jurídica, estas fueron flexibilizadas durante la ejecución contractual, permitiendo la ejecución total de los recursos antes de culminar el proceso de tradición y formalización registral de los inmuebles”, añade el informe de la Contraloría.
Del billón pagado, solo tres predios tenían escritura
En 2025, la ANT le pagó casi un billón de pesos a la SAE para comprar 537 predios a esa entidad que administra los bienes sometidos a procesos de extinción de dominio.
La Contraloría halló que, con corte al 22 de junio de 2026, solo tres de esos 537 predios cuentan con registro de instrumentos públicos a favor de la nación y fueron integrados en el inventario del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral.
Quiere decir que, de los predios que hicieron parte del convenio del billón de pesos que pagó la ANT a la SAE, sólo el 0,56 por ciento de ellos tienen consolidada su titularidad jurídica y, por tanto, se podían adjudicar. Se trata de los predios Santa Bárbara, El Porvenir o la Honda y San Ignacio y El Atropello, avaluados en 20.996 millones de pesos.
“La situación se origina en una deficiencia estructural en la supervisión de los contratos interadministrativos con la SAE, donde se priorizó el flujo de caja (pago) sobre la seguridad jurídica de la propiedad (registro). Aunque en principio existieron cláusulas de pago supeditadas a hitos registrales, estas fueron modificadas flexibilizándolas, hasta llegar a la ejecución del ciento por ciento de los recursos y así evitar una pérdida de recursos”, señaló el organismo.
Para el ente de control, las acciones que en 2025 adoptó la entidad a cargo de Felipe Harman generarían un “riesgo de pérdida de recursos” pues, como quiera que la nación, es decir, la ANT no es hoy la titular de los predios pagados, los mismos podrían quedar expuestos a embargos por procesos judiciales que entablen sus antiguos propietarios, o terceros, o en contra de la SAE.
"Al pagar el ciento por ciento sin el registro, la ANT ha cancelado una contraprestación sin recibir el activo, contraviniendo la naturaleza sinalagmática del contrato de compraventa estatal", señala el ente de control.
El informe de auditoría también indica que, tras la operación entre las entidades gubernamentales, podría darse una figura jurídica conocida como la inoponibilidad, que se aplica cuando un contrato o negocio es válido entre las partes que lo suscribieron, pero no produciría efectos ante terceros.
“Ante cualquier reclamación de terceros de buena fe que registren un derecho con anterioridad a la ANT, el Estado perdería la prelación legal, haciendo ineficaz el pago realizado”, dice la Contraloría.
La Contraloría, además, enumera varias disposiciones legales que la ANT habría incumplido. Una de ellas, el decreto Ley 902 de 2017, según el cual los predios primero deben ser incorporados al Fondo de Tierras para su posterior adjudicación. “Sin tradición, la adjudicación posterior a campesinos carecería de base legal, trasladando la inseguridad jurídica a los beneficiarios de la política pública”, señala el informe.
¿Qué le dijo la ANT a la Contraloría?
La Agencia Nacional de Tierras le respondió a la Contraloría que se suscribieron promesas de compraventa por los 537 predios. Pero cualquier colombiano que negocia un inmueble sabe que la sola promesa no lo hace dueño.
"En el ordenamiento jurídico colombiano, el contrato de compraventa (título) solo genera obligaciones personales. La transferencia del derecho real de dominio (modo) en bienes inmuebles es constitutiva y solo se perfecciona con la inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP)", señaló la Contraloría.
Al respecto, la ANT le respondió al ente de control que “una vez finalizadas las etapas de consolidación de insumos como el informe de saneamiento predial y elaboración de avalúo se materializará la etapa de escrituración y registro en el folio de matrícula inmobiliario, así para la vigencia de 2025 aún nos encontrábamos en consolidación de los insumos que servirán para, en vigencia del primer semestre de 2026, finalizar los procesos de adquisición predial con la SAE”, señaló la ANT al ente de control.
La Agencia Nacional de Tierras le dijo a CAMBIO que espera contar con la escritura del 60% de los predios adquiridos con el billón de pesos, de aquí hasta cuando finalice el 'Gobierno del Cambio.
“Es importante señalar que, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial, en caso de que exista alguna medida posterior a la firma de la promesa de compraventa, será la SAE quien entrara a sufragar dichos costos conforme la reserva técnica que se constituya para atender los requerimientos judiciales”, añadió la ANT.
La agencia de la que Harman renunció para hacer política, para acompañar la campaña de Iván Cepeda Castro, y a la que regresó tras su derrota en las urnas, también alegó que hubo riesgos para la seguridad de los funcionarios que visitaron los predios, debido al origen ilícito y de despojo de los mismos, lo que retrasó la ruta legal para su formalización.
Los conceptos que se confunden
Ante las respuestas de la ANT, la Contraloría señaló que la entidad dirigida por Harman estaría confundiendo varios conceptos.
"Aunque la normatividad citada permite jurídicamente la utilización de la figura de enajenación temprana, ello no exonera a la entidad del deber constitucional y legal de garantizar una gestión fiscal eficiente, eficaz, económica y orientada a la protección del patrimonio público, conforme a los artículos 209 y 267 de la Constitución Política", advierte la auditoría.
"La CGR observa que la ANT confunde la habilitación legal para adquirir bienes sometidos a extinción de dominio con la inexistencia de riesgos jurídicos, patrimoniales, registrales y fiscales derivados de ejecutar integralmente recursos públicos antes de la consolidación registral de los activos", añade la auditoría.
La Contraloría ratificó que lo sucedido con el convenio entre la ANT y la SAE configura un hallazgo administrativo, indicando que todos los elementos que analizaron "evidencian precisamente la existencia de riesgos materiales y jurídicos sobre bienes respecto de los cuales ya se ejecutaron integralmente recursos públicos".
En su ejercicio auditor, el organismo de control además advirtió que hubo obstrucciones por parte de la ANT. Por la entrega “reiterada de información incompleta, desorganizada, inconsistente y sin adecuada trazabilidad documental”, así como por el incumplimiento de los plazos establecidos para atender los requerimientos.
"Tenemos la absoluta certeza y tranquilidad de la estabilidad jurídica": Juan Felipe Harman
CAMBIO: ¿Qué responde al hallazgo de la Contraloría?
Juan Felipe Harman: Como entendemos el hallazgo de la Contraloría es que nos ha convocado a culminar la transferencia jurídica, sin desconocer la estabilidad jurídica del negocio que hicimos con la SAE. La estabilidad jurídica del negocio que hicimos con la SAE es de un billón de pesos y lo enmarca es un convenio. Ese convenio está en ejecución, está en los tiempos de la ejecución, está en las condiciones de la ejecución, y tiene toda la seguridad jurídica que reviste y no depende de la transferencia jurídica del predio a predio. Ahora bien, la transferencia jurídica del predio a predio se viene avanzando sustancialmente. Tuvimos una suspensión asociada a la ley de garantías, pero bajo esa misma consideración, nosotros tenemos la absoluta certeza y tranquilidad de la estabilidad jurídica y la transferencia de la tierra de la SAE a la Agencia Nacional de Tierras y de la Agencia Nacional de Tierras a las organizaciones campesinas.
CAMBIO: La Contraloría insiste en lo contrario, que sí hay una inseguridad jurídica y un riesgo eventual de pérdida de recursos, porque son predios que están en procesos de extinción de dominio. Hablan de inoponibilidad y que eventualmente haya problemas para las personas que ya están gozando de estas tierras.
J.F.H.: No es cierto. Si la naturaleza del hallazgo fuera ese, sería un hallazgo fiscal y no un hallazgo administrativo. La Contraloría, lo que entendemos por parte de la Contraloría, lo que estamos absolutamente seguros, es que nosotros hicimos un negocio en bolsa inmobiliaria de un billón de pesos a la SAE en bienes que están en proceso de suspensión del dominio. Si existiese una decisión particular de la justicia que devuelva uno de estos bienes, lo que tienen que devolver es la plata equivalente al bien. No el bien en sí mismo. Por tanto, los campesinos que gozan de la tierra de la reforma agraria tienen la absoluta certeza y la seguridad jurídica de que hay una plata que ya pagó el Estado por esas fincas, que es de un billón de pesos y que va, de alguna manera, a respaldar cualquier decisión de la justicia sobre esa tierra.
CAMBIO: ¿Cuáles son los tiempos del convenio y por qué, faltando un mes para que se acabe el gobierno, solo hay tres predios con escritura de 537?
J.F.H.: Nosotros, de alguna manera, hemos diseñado ese plan que arranca con la aprehensión misma de la finca. Nosotros no tenemos acceso a estas fincas, sino hasta que entramos a una debida diligencia de policía. A partir de ello desarrollamos todo el trámite correspondiente de este esfuerzo de los temas técnicos, topográficos, agronómicos y demás. Eso genera un trámite. Ralentizó mucho el hecho mismo de que no podamos firmar escrituras en ley de garantías. Eso fue, nos ralentizó sustancialmente en algunos casos y bajo esas consideraciones, lo que esperamos es que este mes, que ya están culminando cada uno de los procesos, ya tenemos en avalúo más del 70% de los bienes del convenio, podamos transferir al menos el 60 por ciento de los bienes a nombre de la Agencia Nacional de Tierras.
CAMBIO: ¿Cómo se firmó la escritura en una tierra que está sub judice?
J.F.H.: Porque efectivamente existe la figura de la enajenación temprana. La enajenación temprana no se la inventó al gobierno Petro, existe como una de las labores de administración de la Sociedad de Activos Especiales y esa tierra. Y hay que decirlo así, antes de que existiera la figura de enajenación temprana, lo único era que permanecía bajo la tutela y el control de los carteles de droga. Entonces, el asunto que nosotros hacemos es apelar a la figura de la enajenación temprana. Asegurar que en esas condiciones tengan el procedimiento interno en la SAE y avanzar sustancialmente en disponer de esa tierra para que la SAE administre la plata y no las fincas.
CAMBIO: Este hay algo de la Contraloría que cuestiona precisamente la falta de titularidad, ¿no le da la razón en la discusión a la ex ministra Cecilia López?
J.F.H.: En absoluto. La ministra Cecilia ha tenido ciertos problemas con su buscador. Ella plantea que solamente hay 85.000 hectáreas en registro de la Agencia Nacional de Tierras. Yo te puedo evidenciar, e incluso vamos a publicar el listado de bienes de la otra semana, en el que están a nombre de la Agencia Nacional de Tierras, más de 550.000 hectáreas. Este asunto asociado a las aes se reduce a un universo de 60.000 hectáreas de todas las 720.000 hectáreas que nosotros hemos dispuesto y gestionado para la reforma agraria. Y vuelvo e insisto, nosotros tenemos un plan trazado para la transferencia jurídica, y la certeza jurídica de que la próxima administración, independientemente de su visión de la reforma agraria, va a tener que culminar el convenio a debida forma, pues asegurando la transferencia total de los bienes.
CAMBIO: ¿De los 537 predios del convenio, cuántos ya han sido entregados a campesinos?
J.F.H.: Yo creería que más de 300 de forma clara y concreta. Nosotros hemos avanzado, están pendientes por entrega alrededor de 100, que tienen que programar las aprehensiones de policía, que es todo un operativo organizado para poder sacar adelante esta redistribución equitativa de la tierra.
CAMBIO: Cuándo o cuántos, porque solo hay escriturados tres. ¿Cuántos van a escriturar de aquí a cuando termine el gobierno?
J.F.H.: Nosotros hemos culminado todos los procedimientos técnicos asociados a la transferencia jurídica. Nosotros esperamos que al menos el 60% de la totalidad de bienes queden saneados y organizados en el Fondo de Tierras para que la próxima administración avance sustancialmente en el restante 40% que tendría por culminar.
CAMBIO: ¿Pero y si no pudieron en 2025, ¿Cómo van a poder en un mes?
J.F.H.: Precisamente por eso, porque es todo un procedimiento que arranca con una diligencia de policía que se tiene que programar, que arranca con procedimientos técnicos de levantamiento, de visita agronómica y demás, y porque, en efecto, estamos culminando esos procesos que llevan entre 6 y 7 meses por finca en estos momentos.
CAMBIO: ¿Cómo fueron los tiempos del convenio con la SAE?
J.F.H.: Nosotros firmamos convenios en el 2024, exploramos, identificamos predios en el 2025. Avanzamos en las aprehensiones entre el 2025 y 2026 y culminamos las labores administrativas de la transferencia también en este mismo periodo. Entonces esperamos de forma oportuna que esas cosechas que funcionan, casi como cosechas, lleguen a buen puerto este año.
CAMBIO: El hallazgo de la Contraloría dice que la ANT desconoció varios principios. Hablan de incumplimiento de normas…
J.F.H.: Si el hallazgo de la Contraloría dispusiera que está en riesgo un billón de pesos, el hallazgo sería fiscal y no administrativo. El hallazgo es administrativo, primero porque se entiende la solidez jurídica del convenio, porque está en tiempos de ejecución, porque hemos avanzado en su debida ejecución y porque, en efecto, lo que nos dice es, ‘acelere la transferencia jurídica’. Entonces, nosotros alrededor de eso ya establecimos ese plan de mejoramiento, lo presentamos, esa auditoría es de junio y estamos absolutamente tranquilos que en la ejecución podemos avanzar mucho más.
Ahora bien, lo que me preocupa de esta discusión es que de manera solapada sí se está generando una serie de argumentos de carácter político para devolverle a la tierra a la mafia. Y ahí sí que me preocupa sustancialmente los destinos de la reforma agraria en este país. Si realmente la discusión de que no podemos entregar o comprarle tierra a la SAE, de que no se pueden recuperar los bienes del narcotráfico, lo que verdaderamente está bajo su entraña es que es la mafia la que tiene que tener el control de la tierra en Colombia, pues sí lo queremos advertir, y esperamos las claridades del gobierno entrante.
CAMBIO: Esta discusión política, ¿Quién la está dando?
J.F.H.: La están dando distintos sectores que no solamente están en la opinión pública, sino están en las fincas, llegando a amenazar y amedrentar a los campesinos diciéndoles que ya llegaron y que ya son poder y que van a tener que devolver su tierra. Eso lo interpuse en la Fiscalía de manera muy concreta, el día lunes, bajo denuncias a narcotraficantes como el señor Meyendorff. Bajo denuncias como las estructuras de Pacificadores de Samaná del Clan del Golfo en el Magdalena Medio. Lo dijimos con nombre y apellido por una sencilla razón, porque lo que sí no puede generar es una especie, casi que de argumentación, que lo que verdaderamente legitima es el control territorial que tienen actores armados sobre la tierra en Colombia.
CAMBIO: De los 300 predios que usted dice que entregó el Convenio de la SAE, ¿no ha habido ningún problema jurídico para la gente que hoy los goza?
J.F.H.: No existe hoy una sola decisión jurídica que me haya ordenado devolver un bien. Y llevan tutelas, me han llevado a la Corte, han llevado antes de control. No existe un solo predio, insisto, que nosotros hayamos recuperado y entregado, después de 2 años de litigio jurídico, en el que arrancan con tutelas y terminan con denuncias de toda índole contra la entidad, en la que la justicia me haya ordenado devolver un bien, porque la justicia entiende bien que la enajenación temprana hace parte del ordenamiento jurídico del país.
CAMBIO: ¿De qué forma uno puede controvertir una escritura pactada con enajenación temprana?
J.F.H.: No existe forma, porque parte de las tareas de administración de la SAE es administrar y parte de la administración es vender. Este país, antes de este gobierno, lo que hacía era convivir con la coadministración de los bienes de la SAE en manos de la mafia. El Estado ni siquiera recibió un peso por el arrendamiento de estos bienes. La inmensa mayoría de bienes ni siquiera estaban arrendados. La decisión de venderlos es la decisión más importante que se ha tenido, y más aún, cuando la función social de la tierra es para la reforma agraria. La SAE no solamente le vende propiedades a la ANT, la SAE les vende propiedades a particulares, los transfiere, los entrega, etcétera. Disponer de los bienes de la mafia para la función social del Estado colombiano es fundamental en cualquier ejercicio en el que realmente se creyera enfrentar el narcotráfico para implementar el acuerdo de paz.
CAMBIO: ¿Está garantizado que todos estos bienes que compraron de la bolsa de la SAE son productivos para los cultivos?
J.F.H.: Absolutamente, porque pasan filtro técnico. Nosotros no revisamos cualquier bien y lo transferimos. Tienen que pasar filtro de visita agronómica, filtro técnico de que no sean áreas inundables y demás, y filtro jurídico de que efectivamente sean propiedad privada.
CAMBIO: ¿Cómo termina la hora de forma agraria en cifras? ¿Cómo cierra el Gobierno Petro?
J.F.H.: Con alrededor de 750.000 hectáreas gestionadas, más de 450.000 hectáreas entregadas, con 2.3 millones de hectáreas formalizadas y con el reto sustancial de seguir avanzando y sembrando justicia en el campo con bienes como los de la mafia.
CAMBIO: ¿Y entregadas con escritura?
J.F.H.: Entregadas con escritura, nosotros estamos hablando de que la transferencia efectiva al Fondo de Tierras hay más de 700.000 hectáreas. Y bajo esta administración y bajo esta gestión, alrededor de 550.000 hectáreas.
CAMBIO: ¿Cuántas de esas hectáreas están hoy siendo reclamadas por ex delincuentes o con litigios?
J.F.H.: No, porque la seguridad jurídica está. Si existiera alguna decisión jurídica asociada a la devolución de un bien a un traqueto, o a una persona que efectivamente quedó libre de su proceso de extensión de dominio, es la SAE la que le tiene que responder con la plata que pagó el Estado colombiano en compensación por el bien físico. La seguridad jurídica es que hay un billón de pesos que tiene la SAE para respaldar cualquier decisión de la justicia.
ana.cuesta@cambiocolombia.com
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