El recorrido de los recursos públicos hacia los territorios: retos y oportunidades de la descentralización

Desde Bogotá se trazan cada año los caminos del dinero público hacia cada rincón del país. El complejo recorrido de estos recursos revela inequidades históricas: mientras algunas regiones logran avanzar y atraer inversiones, otras permanecen rezagadas por su histórica dependencia a fórmulas de distribución que muchas veces resultan ajenas a sus necesidades reales. 

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La herencia del centralismo colonial sigue condicionando la gestión de los territorios. Hasta hace menos de cuatro décadas, gobernadores y alcaldes no eran elegidos por las comunidades que debían dirigir, sino designados directamente desde la capital. Esa tradición de control desde el centro dejó secuelas profundas en la autonomía y capacidad de decisión de los territorios.

En el mismo año en el que los colombianos eligieron por primera vez a los gobernadores de sus departamentos, la Constitución Política promovió la descentralización con el fortalecimiento de las transferencias de la Nación a las entidades territoriales. Sin embargo, las desigualdades históricas entre territorios aún condicionan la efectividad de los recursos asignados. 

El mecanismo con el que se transfiere el dinero a municipios, distritos y departamentos es el Sistema General de Participaciones (SGP), por el que se deberían asignar los recursos necesarios para atender los servicios básicos de educación, salud, agua y saneamiento básico. No obstante, las modificaciones que ha sufrido este sistema en las últimas dos décadas han provocado una reducción en la disponibilidad de fondos para las regiones. 

Los recursos del SGP se distribuyen tras revisar criterios como la población atendida, la eficiencia administrativa y fiscal, y la pobreza relativa de cada territorio. El problema, según Henry Amorocho, docente universitario experto en hacienda pública y control fiscal, radica en que en la práctica estos criterios no siempre capturan las necesidades reales de cada municipio, dejando rezagadas a regiones con mayores carencias y limitando la capacidad de los gobiernos locales para invertir de manera estratégica. 

“Los criterios de distribución del SGP buscan ser objetivos sobre el papel, pero en la práctica han terminado perpetuando desigualdades históricas. Muchas entidades territoriales reciben recursos insuficientes para cubrir sus necesidades básicas, mientras que otras con mejores capacidades institucionales logran absorber una mayor proporción de los fondos”, explica Amorocho.

El desafío de convertir la reforma al SGP en resultados reales para las regiones

Las advertencias persistentes de expertos, gremios y miembros de la Federación Nacional de Departamentos derivaron en 2024 en una serie de iniciativas para reformar el Sistema General de Participaciones. Las modificaciones propuestas tenían un foco común: superar las limitaciones a la autonomía real de los gobiernos locales para mejorar su capacidad de gestión. 

En diciembre del año pasado, la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el proyecto de reforma tras discutir medidas para atender a las críticas sobre su impacto fiscal a largo plazo. Con el visto bueno de esa corporación, se estableció que la Nación comenzaría a transferir de manera gradual más recursos para que las entidades territoriales fortalecieran la financiación de sectores esenciales. 

El cambio fundamental en el SGP corresponde a que ahora la Nación deberá asignar a los entes territoriales 39,5 por ciento de sus ingresos corrientes, casi el doble de los recursos asignados antes de la reforma. La iniciativa definió que el aumento se realizaría de forma gradual a partir de 2027 y debía completarse en un plazo máximo de 12 años. 

“El verdadero desafío no fue aprobar la reforma, sino lograr que funcione en los territorios. Con esta reforma queremos corregir el modelo que ha alimentado la pobreza, la desigualdad y la violencia en los territorios. Pero el éxito dependerá de cómo se implemente y de la capacidad de romper la lógica centralista que se ha mantenido por siglos”, explicó a CAMBIO el senador Guido Echeverri, autor del proyecto de reforma. 

Un estudio de la Universidad EAFIT reveló que, pese al aumento proyectado en las transferencias, la reforma al SGP enfrenta el reto de garantizar que los recursos lleguen con eficiencia y oportunidad a los territorios con menor capacidad institucional. El informe advierte que, sin un fortalecimiento técnico y administrativo en los municipios más rezagados, el incremento presupuestal podría traducirse incluso en una mayor desigualdad.

El camino hacia una autonomía real

La reforma al SGP fue destacada como un logro fundamental para promover la autonomía territorial y atender problemas estructurales de financiación. Sin embargo, diez meses después de su aprobación en la Cámara, su implementación está en veremos por la falta de una iniciativa clave para garantizar una mayor de inyección de recursos a entes territoriales: la ley de competencias. 

El decano de la Facultad de Economía de la Universidad Externado, Juan Pablo Herrera, explicó que el principal reto no está solo en aumentar los recursos, sino en asegurar que los departamentos y municipios cuenten con las capacidades técnicas e institucionales para administrarlos de forma eficiente. Según el economista, sin esas competencias delimitadas, la descentralización fiscal seguirá limitada por brechas en planeación, ejecución y control del gasto, especialmente en municipios de quinta y sexta categoría.

Para el gobernador de Córdoba y presidente de la Federación Nacional de Departamentos, Erasmo Zuleta, el éxito de la reforma al SGP dependerá de la definición de nuevas competencias y criterios de distribución de los recursos. Por eso, el mandatario departamental plantea que el foco debe ponerse en una nueva reglamentación que incorpore una recategorización de los municipios, promueva una mayor flexibilidad en el uso de los fondos y garantice un fortalecimiento de las capacidades técnicas de los gobiernos locales. 

En esa misma línea, el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana destaca que uno de los mayores desafíos de la descentralización es lograr el equilibrio entre mayor autonomía territorial y sostenibilidad fiscal. En ese sentido, para el centro de investigación, la clave será garantizar una estrategia integral de fortalecimiento institucional y de nuevas fuentes de financiación para atender las necesidades territoriales de forma diferencial.

Descentralizar con sostenibilidad: el equilibrio que buscan las regiones

El exdirector del Departamento Nacional de Planeación (DNP), Jorge Iván González, explicó a CAMBIO que un paso fundamental para la descentralización es la construcción de una adecuada ley de competencias. En ese sentido, advirtió que —a su juicio— el borrador presentado por el Gobierno nacional desaprovecha la oportunidad de replantear el modelo de descentralización. 

“El país necesita una ley de competencias que sirva como hoja de ruta para una descentralización real, pero el borrador parece más un trámite administrativo que una apuesta de transformación. La norma debería replantear la forma en que se distribuyen los recursos, reconocer las diferencias geográficas, económicas y sociales de los municipios, y definir responsabilidades claras para evitar duplicidades entre Nación y entes territoriales”, sostuvo González. 

El director ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos, Didier Tavera, se ha sumado a las voces que piden una ley de competencias que vaya más allá de la distribución de los recursos. A su vez, gobernadores y alcaldes han advertido sobre la necesidad de una reglamentación que fortalezca la autonomía fiscal y administrativa de los entes territoriales para superar la marcada desigualdad entre regiones urbanas y rurales.

En medio de las discusiones y expectativas, la descentralización sigue siendo una promesa inacabada. Expertos, analistas y administradores locales reconocen que los avances normativos han abierto el camino, pero aún falta construir las herramientas que permitan a los territorios decidir, planear y ejecutar con verdadera autonomía. Solo entonces —plantean—, el recorrido de los recursos públicos podría dejar de ser un trayecto desigual para convertirse en un motor de desarrollo regional.