¿Estado de emergencia constante? El debate sobre límites y abuso que revivió tras decisiones del presidente Petro

El Gobierno de Gustavo Petro ya hizo pública la forma como espera recaudar dinero para poder atajar los efectos de la emergencia climática que generó inundaciones en Córdoba: expidió una serie de decretos, por la vía del estado de excepción, que crea un impuesto para empresas que tienen un patrimonio superior a los 10.400 millones de pesos con una tarifa del 0,5 por ciento que sube a 1,6 por ciento para el sector bancario y el minero-energético.

Según el Gobierno, con dos cuotas que se pagarán en abril y mayo de este año, se podrán recaudar recursos que hoy no se tienen. Su argumento es que el presupuesto de 2026 destinó casi 700.000 millones para atender las contingencias y desastres que se puedan presentar, pero que estos recursos ya están apropiados y comprometidos por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD).

El decreto insiste, como lo hizo en la emergencia económica dictada a finales de 2025 que suspendió la Corte Constitucional, en que el presupuesto de este año no es suficiente, que el Congreso no quiso aprobar una Ley de Financiamiento para recaudar 12 billones de pesos y que el impacto fiscal actual es de 8,3 billones. Como no tiene maniobra, dice el decreto, no hay otro camino que hacer ajustes al impuesto al patrimonio. Es decir, no hay plata y hay que sacarla de algún lado. 

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Aunque la gravedad de la situación en Córdoba es innegable, la decisión del Gobierno de Petro de volver a acudir a la figura del estado de excepción no solo está generando críticas de los gremios por hacer ajustes de fondo a impuestos, labor que le corresponde por la vía ordinaria al Congreso, sino por las implicaciones estructurales de gobernar bajo emergencia o de generar un escenario en el que, ante una crisis, la forma de resolverla sea la emergencia económica o la conmoción interior.

¿Colombia se está acostumbrando al estado de excepción? ¿Cuáles son los límites de una figura que la Constitución pensó, precisamente, como excepcional? ¿Se está buscando eludir al Congreso, la deliberación pública y la búsqueda de acuerdos sociales para revivir un hiperpresidencialismo? Si el lector es menor de 30 años tal vez no tendrá tan presente que antes de la Constitución de 1991 era común ‘vivir’ en estado de sitio y que el miedo y el autoritarismo derivados de esa figura estaban muy presente cuando se fijaron reglas claras en la Carta Política.

No es una discusión que se ponga sobre la mesa porque hay una fuerte oposición de los gremios a las medidas del Gobierno de Petro, no. El debate sobre el abuso o no de los estados de excepción ya se ha dado, incluso en campañas electorales, como una forma de alertar sobre el verdadero carácter democrático de los candidatos. La razón de ello es simple: la vía excepcional le permite al jefe de Estado un amplio poder discrecional para, por decreto, expedir medidas que en situaciones normales le tocaría discutir al Congreso, con reglas específicas de participación y votación, con todo lo que implica transitar una ley en el foro público.

Los estados de excepción son una figura que mitiga en el corto plazo, pero que no tiene la potestad de resolver problemas estructurales. Deben ser para una situación concreta, especialísima y sobreviniente. Es una ventana que en ninguna circunstancia puede afectar derechos y libertades, y que debe exponerse y explicarse en detalle ante la Corte Constitucional que revisa de oficio estas declaraciones. No puede ser, entonces, una forma de hacer política resultadista ni para atribuir a otros la responsabilidad de la propia incapacidad de gestionar recursos o de manejar imprevistos y hasta calamidades.

Desde 1991 se han decretado 27 estados de excepción. A pesar de la reticencia del momento, César Gaviria lo usó seis veces por temas sociales, la lucha contra el narcotráfico y emergencias por sismos. Todos pasaron en la Corte menos uno relacionado con la transición al sistema penal acusatorio. Ernesto Samper lo hizo tres veces y la Corte solo le avaló uno parcialmente, decretado tras el magnicidio de Álvaro Gómez Hurtado.

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Andrés Pastrana usó dos veces la figura y luego Álvaro Uribe lo hizo seis veces en dos mandatos (tres se cayeron). Juan Manuel Santos llegó en 2010 y entre diciembre de ese año y enero de 2011 declaró dos veces la emergencia por el fenómeno de La Niña. Uno pasó en la Corte y el otro se cayó. Y luego lo hizo en dos ocasiones más, que pasaron en el alto tribunal. Iván Duque tuvo que enfrentar la pandemia y lo hizo con estado de emergencia, de la cual se cayeron solo algunas medidas específicas. 

Petro lo ha hecho cuatro veces. Primero, por la crisis en La Guajira y la Corte se lo tumbó por no ser una situación nueva, aunque sí urgente. Luego, por la situación de violencia en Catatumbo de la cual solo quedaron vivas algunas medidas concretas. Después fue el estado de emergencia por el déficit fiscal. En ese momento, la Corte cambió el tono, cambió su jurisprudencia, le dijo ‘no más’ y estrenó la facultad de suspender este tipo de decretos.

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El tono del Gobierno de Petro también es relevante en este análisis. La suspensión de la emergencia fue el 2 de febrero pasado. Ocho días después, el ministro del Interior, Armando Benedetti, no tuvo inconveniente en afirmar, sin sonrojarse siquiera, que le daba un día de plazo a la Corte para reactivar la emergencia. Su tesis era que en manos del alto tribunal estaban los recursos para solucionar la emergencia por las lluvias que tienen inundado al departamento de Córdoba.

La declaración de Benedetti fue ampliamente repudiada por usuarios que le recordaron al ministro que el Gobierno no puede dar plazos a la Corte, cual ultimátum, y menos con dejo de amenaza en la voz. Además, tener o no la plata para atender la urgencia de la crisis de la lluvia no dependía de la Corte ni se le puede atribuir la falta de recursos. No se pueden mezclar peras con manzanas ya que cada declaratoria de estado de emergencia debe tener justificaciones concretas.

El debate

Mary Luz Tobón, doctora en Estudios Superiores de Derecho Constitucional, le expuso la situación a CAMBIO así: “No es que el país esté normalizando el uso de los estados de excepción, sino que estamos en un escenario en el que se eluden los cauces ordinarios”. 

“El uso recurrente de esta figura para atender crisis que, aunque urgentes, tienen raíces estructurales y previsibles, desplaza la deliberación democrática. Cuando el Ejecutivo convierte la excepción en su herramienta preferida de gestión, envía un mensaje peligroso: que la institucionalidad ordinaria es inoperante”, indicó Tobón, quien es autora de un libro precisamente sobre los estados de excepción en la historia de Colombia,

¿Por qué es grave? Porque se vicia la cultura política y se debilita la ley que se logra en debates y se sustituye por el “decisionismo” presidencial. La urgencia social, agrega Tobón, como lo puede ser una calamidad pública o el agravamiento de una crisis ya identificada, no puede ser un caballo de troya para anular los contrapesos. 

“Si permitimos que el dolor valide la elusión del Congreso, aceptamos que el fin justifica los medios. La verdadera protección de los derechos ocurre dentro de la ley; el hambre y el barro no pueden ser excusas para la anomia institucional”, agregó la constitucionalista para quien la cifra de 27 de estados de excepción demuestra no solo una patología de urgencia, sino una falta de control institucional que no pesa únicamente en la Corte Constitucional como se podría pensar, sino también en el mismo Ejecutivo y en el Congreso.

La razón de ello es que, un Congreso ausente o un Congreso que privilegia hacer oposición o que elude legislar sobre temas que importan por conveniencia política, está renunciando –por decirlo de alguna manera– a su esencia, para verse desplazado tanto por firma presidencial como por órdenes judiciales, permitiendo, además, una concentración del poder.

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¿Faltan controles? Diana Guzmán, directora de Dejusticia y doctora en Derecho, destacó que el uso de las declaratorias de estado de excepción haya llevado a un debate público que vino de sectores, gremios, opinadores, académicos, entre otros. Y también destacó que a pesar de las cuatro declaratorias en el Gobierno de Petro, la intervención de la Corte Constitucional –dejando vivas solo algunas medidas concretas y tumbando la esencia– implicó un control efectivo que impidió que Colombia “viviera” en estado constante de excepción.

“El hecho de que haya más declaraciones de estado de excepción no significa que nos estemos acostumbrando a ello y el hecho de que se haya declarado más veces, debería llamar a la reflexión porque los estados de excepción deben ser excepcionales”, dice Guzmán, quien pone el foco en que el Gobierno de Petro acuda a esta figura para atender problemas estructurales cuando ya está decantado que son para problemas sobrevinientes o imprevisibles.

Ahora bien, hay algunas situaciones que no son tan claras entre los expertos. Por ejemplo, la Corte Constitucional hace seguimiento a la crisis de la niñez wayúu en La Guajira desde 2017. Uno de los factores que se tuvo en cuenta para advertir que un estado de emergencia allí era inconstitucional, fue porque la crisis, aunque grave, no es nueva. Ahora, existe la posibilidad de que esas situaciones estructurales sí pueden verse agravadas por factores coyunturales.

“En La Guajira había algunos elementos que podían ser considerados sobrevinientes y otros no. Ese es un debate interesante”, señaló. La crisis climática es otro escenario en el que la línea de qué es sobreviniente y qué no podría ser difícil de marcar. Por un lado, está el hecho de que la emergencia es real y es global, y la discusión política para hacer algo al respecto no es nueva.

“Las urgencias por cambio climático tienen tres etapas: planeación, atención de urgencia y corrección de manera estructural de los daños, hacer acueductos o canales, por ejemplo. ¿Para qué sirve un estado de excepción? Los impuestos se recogen en meses, ¿será que sí es pertinente?”, le dijo un experto constitucionalista a CAMBIO. Por otro lado, también es claro que ante una crisis de enorme magnitud se puedan llegar a recurrir a algunas medidas excepcionales.

Las opiniones en este punto parecen divididas. Lo que los expertos consultados le enfatizaron a este medio pasa por el uso político de la figura, más que por los tecnicismos jurídicos y por los factores que la Corte Constitucional ha dejado en claro para poder usarlos. Es una discrecionalidad presidencial, pero también controlada. La Corte ahora abrió la puerta a la suspensión de estos decretos lo cual, de alguna manera, es una evidencia de un constitucionalismo que ‘se actualiza’ a los problemas que se le presentan.

Esta posibilidad, alabada y también criticada por la forma como se dio, debe ceñirse a parámetros estrictos y a su vez realmente excepcionales. Diana Guzmán reprocha que, a un mes de la suspensión de la emergencia económica, Colombia no conozca los argumentos de la Corte Constitucional. A su juicio, que todo haya quedado frenado con un mero comunicado, que no tiene detalle alguno, permite que quede la sensación de que fue una decisión politizada. “Eso tampoco ayuda en el debate”, dijo.

Y otra arista de este debate es que más allá del tecnicismo jurídico, la ciudadanía acepte, sin más, acudir a estos estados de manera constante para solucionar la crisis o que lo vea como una solución obvia, cuando la Constitución de 1991 buscó frenar escenarios autoritarios, en donde se pueden restringir derechos y libertades y en el que se pueden crear medidas que nunca se debatieron en el Congreso y permanezcan en el tiempo.

Dos ejemplos sencillos: el 2x1.000, que hoy va en el 4x1.000. Esteban Hoyos Ceballos, constitucionalista y decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Eafit, explicó que esta medida se creó bajo estado de excepción y se perpetuó. “Ese es un debate importante sobre el rol del Congreso, que puede revocar las medidas que se tomen bajo emergencia o modificarlas, no se despoja de sus funciones ni se interrumpen”, señaló al considerar que no es conveniente normalizar tomar medidas excepcionales para asuntos que no lo son.

Otro ejemplo: tal vez un grupo de la sociedad considere necesario acudir a una conmoción interior por el agravamiento en un territorio de la seguridad. Esto es factible y más en un escenario de nuevo gobierno. ¿Quiere decir que la respuesta a una crisis sea, entonces, acudir a legislar por decreto, saltándonos ese escenario de deliberación descrito? 

La respuesta, en principio, debería ser que no. Que el cauce ordinario debería bastar para atajar una situación como estas: que no se envíe el mensaje de que la institucionalidad no opera. El profesor de la Universidad Externado Gonzalo Ramírez Cleves estimó que se deben corregir malas prácticas en el Congreso. “Es malo para la democracia que se gobierne por decretos legislativos porque mitigan, pero no resuelven situaciones estructurales, piense usted la salud. Hay que mitigar también las fallas en el Congreso”, dijo.

*El próximo 5 de marzo desde la ocho de la mañana en el Hotel Residence Inn by Marriott Bogotá, CAMBIO realizará un foro sobre el uso y alcance de los estados de excepción en el Gobierno de Petro. Para asistir, puede revisar este link. Estados de excepción y separación de poderes: ¿cuáles son los límites?: un foro de CAMBIO.