“Ninguna reforma que hubiera presentado el Gobierno habría pasado”: habla Alberto Carrasquilla cinco años después del estallido social
Alberto Carrasquilla, exministro de Hacienda. Crédito imagen: CAMBIO
El exministro de Hacienda Alberto Carrasquilla conversa con CAMBIO cinco años después de la caída de la reforma tributaria de 2021 y el ‘estallido social’. Habla del proyecto, defiende su contenido y explica su visión sobre la coyuntura económica que se vivía en ese entonces.
Colombia es un país en el que, en promedio, cada 16 meses el gobierno de turno presenta una reforma tributaria ante el Congreso. Posiblemente una de las más memorables fue la que se radicó en abril de 2021 en el Gobierno de Iván Duque. Un proyecto que se hundió en medio del llamado ‘estallido social’.
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El artífice detrás de esa reforma fue Alberto Carrasquilla, ministro de Hacienda en ese entonces (2018-2021) y un veterano en la cartera que ya había ocupado ese rol entre 2003 y 2007. El objetivo de Carrasquilla era ayudar a tapar el hueco que se creó en las finanzas públicas por la pandemia y presentó una ambiciosa reforma que buscaba recaudar 23,4 billones de pesos.
Como parte del especial ‘Paro nacional de 2021: las heridas abiertas del estallido social’, CAMBIO conversó con Carrasquilla sobre la coyuntura que tuvo que afrontar desde la cartera de Hacienda en ese entonces.
El corazón de su reforma era ampliar la base de tributación del impuesto de renta, eliminar algunas exenciones en el IVA y extender ese impuesto a más productos de la canasta familiar, algo que fue ampliamente criticado por la ciudadanía. Pero también, como lo han señalado algunos expertos, hay algunas similitudes entre su proyecto y el que presentó un año y medio después el nuevo Gobierno de Gustavo Petro.
Por ejemplo, ambas reformas plantearon un impuesto al patrimonio. La reforma de 2021 proponía un gravamen temporal a los salarios superiores a 10 millones de pesos mensuales, similar a la medida que alcanzó la tributaria del Gobierno Petro. Además, proponía un aumento a los dividendos, como lo hizo la reforma de 2022.
Para Carrasquilla, su reforma se cayó por “un pulso político que el Gobierno perdió”, algo que considera hubiese pasado con cualquier otra propuesta en esa coyuntura.
CAMBIO: Si volvemos un poco en el tiempo, hace cinco años nos encontramos con uno de los episodios por los que posiblemente usted es más recordado: la reforma tributaria de 2021. ¿Cómo estaban en ese momento las finanzas públicas y por qué decidió presentar una reforma tan ambiciosa en un contexto tan complejo?
Alberto Carrasquilla: La situación económica no era fácil. El Gobierno tuvo que gastar muchos recursos para atender los diferentes frentes asociados a la pandemia del covid-19. A través de la emergencia económica se expidieron cerca de 140 decretos, muchos de ellos con gasto público en distintos frentes: salud, apoyo a las nóminas de las empresas y otras necesidades.
Al comenzar 2021 veníamos de un año marcado por esas medidas. Se esperaba la vacuna y que el país volviera gradualmente a la normalidad.
También era necesario iniciar una discusión fiscal seria. Habíamos tenido un choque con implicaciones fiscales importantes y, a juicio del gobierno, era momento de discutir cómo ajustarnos a ese cambio en las circunstancias.
CAMBIO: El déficit fiscal de 2020 fue de 7,1 por ciento del PIB, el más alto de la historia reciente. ¿Qué tan manejable era para una economía como la colombiana?
A.C.: Depende. En 2021 y 2022 la economía se recuperó bastante, y con ello también el recaudo tributario. Volvimos más rápido que otros países a la normalidad del PIB, por lo que era de esperar que los ingresos también se normalizaran. Sin embargo, en 2020 tuvimos gastos extraordinarios que había que financiar. El déficit fue alto porque la economía estaba prácticamente cerrada: el recaudo era muy bajo y los gastos aumentaron para atender la emergencia.
Los esfuerzos fiscales fueron del orden de cuatro puntos del PIB. Fue menos que en otros países, pero muy significativo para los estándares colombianos. Es un choque extraordinario, y de ahí los números de ese momento.
CAMBIO: Siempre que se habla de impuestos la gente se preocupa. En un contexto donde la pandemia afectó tanto a los hogares, en términos económicos pero también psicológicos, ¿cree que era el momento adecuado para presentar una reforma de ese tamaño?
A.C.: Sí, pienso que era el momento adecuado, porque había que pasar a la etapa de cómo pagar esos esfuerzos. Al final, ese gasto provenía de los recursos de los contribuyentes. La pregunta era cómo evitar que eso se convirtiera en un problema fiscal estructural más grave en el futuro.
CAMBIO: ¿Podría explicar de manera sencilla en qué consistía su reforma?
A.C.: Colombia tiene una estructura tributaria particular, diría que rara, con dos problemas principales.
Primero, muy pocas personas pagan impuestos. Están eximidas de impuesto de renta personas que en otros países sí lo pagarían, y eso recarga el sistema sobre las empresas. Es algo que nos aleja de las mejores prácticas internacionales.
La gente cree que el impuesto a las utilidades de las empresas lo pagan los ricos, pero puede que una parte lo paguen las empresas, otra los consumidores, con los precios, y también los proveedores y los trabajadores. En el debate es fácil decir ‘subamos el impuesto a las empresas’, y cómo ha sucedido recientemente, se les sube a los sectores que no gustan, como la minería o los bancos.
Segundo, el IVA tiene demasiadas exenciones. Equivalen a tres o cuatro puntos del PIB, pero benefician principalmente a las personas de mayores ingresos. Le evitan a la gente pagar el impuesto. Por la naturaleza del IVA, se distribuye muy mal en los distintos niveles de ingreso, y se queda en el bolsillo de quienes son más pudientes.
La propuesta buscaba ampliar la base del IVA y compensar a los hogares más vulnerables mediante transferencias, apoyándose en herramientas como el Sisbén. Esas eran, básicamente, las dos patas de esa mesa que era la reforma.
CAMBIO: Colombia es un país en el que hay reformas tributarias frecuentemente. ¿Qué tan viable es tramitar una reforma estructural como la suya, que además incluía temas como ampliar la base del impuesto de renta y modificar el IVA?
A.C.: Esa era la dirección correcta. Los análisis posteriores coinciden en eso. Todas las propuestas que se han hecho en Colombia en materia tributaria han tenido esa misma estructura, y es porque nuestra estructura tributaria es distinta a la de países comparables.
Por ejemplo, entre los países de la OCDE, el 80 por ciento del impuesto de renta lo pagan personas naturales. En Colombia ocurre lo contrario: las empresas pagan cerca del 80 por ciento y las personas naturales alrededor del 20 por ciento. Eso debe ajustarse gradualmente.
En IVA, nuestra base es muy baja frente a estándares internacionales. Ha habido intentos de ampliarla, uno en 2003 fue tumbado por la Corte Constitucional por no considerar adecuadamente los efectos distributivos. Es decir, que la gente de bajos ingresos, como proporción de su ingreso, terminaban pagando más impuesto en IVA que las personas de altos ingresos.
Sin embargo, la propuesta está alineada con la experiencia internacional y con las recomendaciones de expertos. Es algo que toca hacerlo en algún momento y a mí me parece que era un buen momento de dar una discusión sensata y razonable sobre para dónde vamos en materia tributaria, dada la enorme expansión del gasto público.
CAMBIO: ¿Por qué cree que la reforma no prosperó?
A.C.: Fue una razón eminentemente política. Ninguna reforma que hubiera presentado el Gobierno habría pasado. Había un ambiente en el que era necesario derrotar al Gobierno, llevara la reforma que llevara.
Meses después se aprobaron dos reformas tributarias por montos importantes, en 2021 y 2022. Eso muestra que el país sí estaba dispuesto a discutir impuestos, pero no en ese momento político. El tema era que esta era una reforma estructural. A mi juicio, la sumatoria de esas dos reformas no resuelve el problema, y de hecho la Corte ha tumbado bastantes componentes de esa segunda reforma de 2022.
CAMBIO: ¿Habría hecho algo diferente?
A.C: No. Era un pulso político y el Gobierno lo perdió. Probablemente habría ocurrido lo mismo con cualquier propuesta. Creo que muchos no leyeron la reforma con detalle ni estaban dispuestos a debatirla. Había elementos diseñados para facilitar su viabilidad y tenía posibilidades en las comisiones económicas, pero el debate no se dio siquiera. El Gobierno retiró la reforma y un par de meses después presentó otra que, repito, sí aprobaron.
CAMBIO: ¿Faltó pedagogía para explicar el proyecto?
A.C.: Siempre se puede hacer más, pero hubo un esfuerzo importante: presentaciones, entrevistas, explicaciones públicas. Sin embargo, la pedagogía requiere también disposición a escuchar, y eso escaseaba en ese momento.
CAMBIO: Tras el retiro de la reforma y su salida del ministerio, ¿cómo vivió el ‘estallido social’?
A.C.: Las causas están en discusión. Había inconformidad tras un año de pandemia, pero también otros factores. Que una propuesta sea derrotada es parte de la democracia. Lo doloroso fue que no se diera el debate, siendo que un mes después se aprobó una reforma que, según análisis técnicos, era menos amigable con el ingreso y menos progresiva que la que no se discutió. Y ni se diga de la siguiente.
Me impactó ver que en el país predominaban los hechos sobre la discusión racional. Yo estaba dispuesto a debatir dentro de un marco democrático, con argumentos y un trato respetuoso.
CAMBIO: Si pudiera devolver el tiempo, ¿haría algo distinto?
A.C.: No. Era un problema político. Cualquier propuesta habría sido rechazada o ni siquiera discutida.
CAMBIO: Buena parte de la discusión también giró alrededor del comentario de la canasta de huevos de 1.800 pesos…
A.C.: Yo cometí un error de cálculo. Me hicieron una entrevista al final de la mañana, llevaba horas discutiendo el tema, me cogieron fuera de base y cometí un error. Como decimos en Colombia: “Papaya puesta, papaya partida”. Intentar convertir un error aritmético, producto del cansancio, en algo relevante es darle atención a temas que no tienen ninguna trascendencia.
CAMBIO: En ese contexto, dos calificadoras como Fitch y Standard & Poor’s le quitaron a Colombia el grado de inversión. ¿Cómo se interpreta eso?
A.C.: Las calificadoras asumieron que Colombia no resolvería su problema fiscal. Sin embargo, los mercados tenían más confianza. Cuando salí del Gobierno, las tasas de interés de los TES estaban alrededor del 5 o 6 por ciento. Esa es la tasa que pide un inversionista para comprar deuda colombiana. Nos quitaron el grado de inversión, pero los mercados veían a Colombia con tranquilidad, y estaban dispuestos a prestarnos a esas tasas, pero hoy no.
Hoy están cerca del 13 por ciento. Eso indica que actualmente hay una preocupación fiscal mucho mayor que la que había en ese momento.
CAMBIO: En su trayectoria profesional, ¿este fue su mayor reto?
A.C.: No lo considero un reto profesional. No fue un debate de argumentos, sino un pulso político. He tenido muchos retos profesionales, pero este fue un episodio político en el que el gobierno perdió. Eso no tiene que ver con la calidad técnica de la discusión.
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