Aprueban la integración Tigo–Movistar: ¿qué cambia para los usuarios, para el mercado de las telecomunicaciones y cuáles son los riesgos?

La decisión ya está tomada: la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) autorizó la integración de las operaciones de Tigo y Movistar en Colombia, pero lo hizo con un paquete de condicionamientos que acompañará al nuevo grupo.

En marzo de 2025, Millicom —matriz de Tigo— compró por 400 millones de dólares el 67,5 por ciento de Movistar Colombia, participación que hoy está en manos de Telefónica. El negocio incluye, además, la posibilidad de que Millicom compre más adelante el 32,5 por ciento restante, hoy en manos del Estado colombiano y otros accionistas, al mismo precio por acción.

Sobre esa base accionario–financiera se levanta la estructura del nuevo actor: un Tigo–Movistar controlado por Millicom que se convertirá en el principal rival de Claro en el país. Pero hay otro plano de la integración: Tigo y Movistar dejarán de operar como redes separadas para compartir una misma infraestructura bajo un modelo de red conocido como MOCN (Multi-Operator Core Network), que significa que las dos marcas se sostendrán sobre las mismas torres, radios y parte de la red de acceso.

La promesa de la empresa y del Gobierno es que esa arquitectura traerá más cobertura, mejor calidad y mayor eficiencia. Pero esa misma lógica enciende alarmas desde la competencia: si dos jugadores medianos se convierten en uno solo y ya tenemos un agente dominante como Claro, el riesgo de concentración aumenta a un duopolio. WOM, de hecho, envió una carta al presidente Gustavo Petro denunciando la integración. Por eso, la SIC no se limitó a aprobar, sino que lo hizo bajo condiciones estrictas.

Las condiciones que puso la SIC a la integración entre Tigo y Movistar

La SIC examinó 19 mercados —móviles, fijos, mayoristas y minoristas— y terminó concluyendo que, aunque en la mayoría no se deteriora la competencia, sí hay cuatro frentes donde la operación puede generar riesgos serios si no se controla:

1. Servicios móviles mayoristas.
2. Servicios móviles minoristas.
3. Servicios fijos en 82 municipios.
4. Negocio de fibra óptica de On Net.

En el terreno móvil tanto mayorista como minorista, lo que preocupa a la autoridad es que, tras la integración, el grueso del mercado de telefonía e internet móvil quedará en manos de Claro y Tigo–Movistar, mientras que WOM y los operadores móviles virtuales (OMV) como Virgin seguirán jugando, pero desde una escala menor. La tentación de que los grandes dejen de competir con la misma agresividad o usen su poder de red para estrangular a los pequeños está ahí.

En los servicios fijos, la preocupación es más localizada: en 82 municipios, la empresa integrada tendría un poder de mercado suficiente como para subir precios o relajar la calidad afectando a usuarios. Y en el negocio de fibra, el riesgo pasa por On Net, la empresa que despliega la red óptica y que ya tenía a Movistar como accionista relevante con derecho de veto sobre decisiones clave: lo que da información de sus competidores y compromete la competencia justa.

WOM y los OMV, en el centro de los primeros condicionamientos

Por todo lo anterior, la SIC tomó decisiones. El primer grupo de medidas se dirige a proteger a quienes dependen de las redes de Tigo y Movistar para operar. De un lado está el Roaming Automático Nacional (RAN), ese esquema mediante el cual un operador con red propia, como WOM, se apoya en la infraestructura de otro cuando no tiene cobertura en una zona. De otro, los OMV, operadores móviles virtuales que no tienen red propia y compran capacidad al por mayor para revenderla bajo sus propias marcas.

Para el RAN, la superintendenta explicó que la empresa integrada no podrá simplemente cobrar “lo que quiera”, sino que deberá ofrecer una tarifa con descuentos obligatorios frente a la que se paga hoy. El rango fijado por la autoridad va de 12,5 a 24,3 por ciento de rebaja, y ese beneficio deberá aplicarse desde el mismo momento en que la integración se haga efectiva. En otras palabras, WOM debería pagar menos por usar la red del nuevo gigante.

En el caso de los OMV, la lógica es similar. Para aquellos que pagan una tarifa por unidad de consumo (por minuto, por mega, por paquete), la empresa integrada deberá ofrecer descuentos que van del 11 al 40,6 por ciento frente a las tarifas actuales de Tigo y Movistar. Y para los OMV que operan bajo esquemas de participación en ingresos —es decir, que comparten un porcentaje de lo que facturan con el dueño de la red—, la obligación es mantener las condiciones contractuales que existen hoy y eliminar cláusulas que puedan frenar la competencia.

El mercado móvil minorista y el fantasma del duopolio cómodo

El segundo bloque de riesgos está en el bolsillo del usuario: el mercado minorista de servicios móviles, donde se venden los planes de voz y datos y los famosos ‘combos’ que mezclan móvil con internet fijo y televisión.

Con Tigo y Movistar actuando como un solo bloque, el mapa se simplifica a dos grandes: Claro y Tigo–Movistar. El temor de la SIC no es solo que tengan mucho peso, sino que ese peso se traduzca en una coordinación tácita para acaparar usuarios de competidores más pequeños.

Para evitar eso, la resolución incluye una restricción: la empresa integrada no podrá diseñar ofertas ni campañas de marketing específicamente dirigidas a los usuarios de los operadores más pequeños. Podrá competir por clientes, pero no podrá lanzar, por ejemplo, promociones que solo se activan si el usuario viene de WOM o de un OMV concreto.

Fijos e internet en 82 municipios: tarifas ancladas y calidad bajo lupa

El tercer frente regulatorio se concentra en los servicios fijos: telefonía, internet y los paquetes de televisión e internet que llegan al hogar. A diferencia del móvil, aquí la competencia no es nacional, sino local: cada municipio tiene una combinación distinta de operadores y redes.

En su análisis, la SIC identificó 82 municipios donde, después de la integración, Tigo–Movistar podría quedar con una posición fuerte como para subir precios o degradar el servicio sin que el usuario tenga otras opciones. Para esos municipios, el regulador diseñó una especie de regla de anclaje: las tarifas que cobre la empresa integrada deberán corresponder a las que la misma compañía ofrece en municipios de referencia donde sí hay condiciones de competencia efectiva ajustadas por factores técnicos como costos y cobertura.

No se trata de congelar precios por decreto, sino de impedir que la empresa aproveche la integración para ‘exprimirse’ más en las zonas donde le queda fácil dominar el mercado. La idea es que lo que cobre en un pueblo con poca competencia no puede ser desproporcionadamente peor que lo que cobra en una ciudad donde tiene que pelear al centavo.

On Net: la fibra que todos usan y el riesgo de un árbitro parcial

El cuarto grupo de riesgos se concentra en On Net, una empresa que se dedica a desplegar fibra óptica y a alquilar esa infraestructura a los operadores que luego venden el servicio de internet a los hogares. Es, en términos sencillos, el dueño del ‘cable’ que llega a la cuadra.

Movistar ya era accionista de On Net y tenía un derecho de veto sobre decisiones fundamentales: el presupuesto, el plan comercial, los contratos grandes. Con la integración, ese poder pasa a manos de la empresa combinada Tigo–Movistar, que además es competidora directa de otras compañías que necesitan la fibra de On Net para ofrecer internet.

La SIC ve dos riesgos evidentes. Uno, que la empresa integrada pueda acceder, a través de On Net, a información confidencial de sus rivales: cuántos clientes tienen en determinada zona, qué tarifas pactan, qué proyectos de expansión tienen. Dos, que use su influencia para bloquear o retrasar decisiones que beneficien a competidores.

Para responder a eso, la resolución ordena un doble cerrojo. Por un lado, establece un esquema de manejo de información confidencial que impida que los datos estratégicos de quienes usan la red de On Net terminen en los escritorios del nuevo gigante. Por otro, la empresa integrada renuncia a ejercer su derecho de veto en las decisiones que puedan afectar la competencia, precisamente las que generan mayor riesgo.

La SIC complementa esto con un mecanismo de vigilancia: On Net y la empresa integrada deberán reportar información de manera periódica. El incumplimiento de estas condiciones, como el del resto, puede acarrear multas de hasta 100.000 salarios mínimos, más de 160.000 millones de pesos.

Condiciones con fecha de caducidad y un regulador sectorial en la sombra

Las condiciones que impuso la SIC no son eternas. La mayoría tendrá una vigencia de cuatro años, contados desde que la integración se materialice. Ese período coincide con la fase en la que se espera que se consoliden las eficiencias, se reorganicen las redes y se asiente el nuevo equilibrio competitivo.

Sin embargo, la resolución deja una puerta abierta importante: cuando la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) expida normas específicas sobre alguno de los temas cubiertos por los condicionamientos —por ejemplo, reglas de acceso mayorista, tarifas de RAN u obligaciones de transparencia comercial—, la empresa integrada deberá aplicar lo que resulte más favorable para el mercado y los usuarios, ya sea lo dispuesto por la SIC o lo fijado por la CRC.

¿Qué dicen los expertos sobre la integración?

La aprobación condicionada no solo reconfigura el mapa competitivo del sector; también desata una discusión entre economistas, juristas y analistas sobre qué significa realmente que dos operadores (Claro y la nueva integración entre Tigo y Movistar) sumen cerca del 90 por ciento del mercado móvil. Tres académicos consultados por CAMBIO difieren en la lectura de los riesgos.

La posición más crítica la ofrece Juan Carlos Rivera, director del ecosistema de economía y gobierno de la Universidad EAN. Para él, la operación marca “un punto de inflexión”. En sus palabras, “con esa unión el país pasa de tener un mercado que podríamos llamar de tipo oligopólico a un escenario prácticamente duopólico”. El académico pone el foco en el impacto que tendrá sobre WOM, que seguirá siendo un jugador relevante, pero enfrentará mayores costos y desafíos para negociar acceso, infraestructura y roaming: “Si no se garantizan condiciones justas de interconexión y de uso de la red, su sostenibilidad podría verse muy comprometida para los años subsiguientes”, advierte.

Una postura intermedia ofrece Juan Carlos Martínez, profesor de la facultad de estudios jurídicos, políticos e internacionales de la Universidad de La Sabana. Aunque reconoce el cambio sustancial que implica la integración, cuestiona la idea de un duopolio estricto. “No se consolidaría la situación de duopolio porque no solamente nos quedaríamos con Claro y con Tigo Movistar, sino que hay otros actores que sacan una posición menor en el mercado, pero están presentes. Es más, ese es el caso de WOM”, señala.

Jorge Tovar, profesor de la facultad de Economía de la Universidad de los Andes, complementa esa visión y afirma que la integración no va a implicar por sí sola un aumento de precios para usuarios. De hecho, recuerda que “en general los precios de los diferentes planes en Colombia han venido cayendo”, un fenómeno que presiona la rentabilidad del sector y su capacidad de invertir.

Por eso considera que la fusión puede tener un efecto positivo en eficiencia e inversión: “Una empresa más grande puede tener mayor capacidad de inversión, explotar las economías de escala, y por tanto volverse más eficiente”. El punto crítico para él no pasa por precios, sino por cobertura, donde Colombia sigue rezagada —incluso con la red de Claro— y donde la fusión debería convertirse en un compromiso regulatorio obligatorio: “Deben expandir decididamente su cobertura en el corto plazo”, afirma.

Su conclusión es matizada, pero optimista: “Considero que era necesaria esta fusión (…) Hay riesgos, y debe hacerse un seguimiento a los precios y a las barreras de entrada que tengan firmas más pequeñas. Pero con la regulación y supervisión adecuada debería observarse un beneficio para el usuario”.