Regular la bolsa de energía: la idea de Gustavo Petro que podría tener el efecto contrario al que busca

El sistema energético colombiano no termina de convencer al presidente Gustavo Petro y por eso quiere reformarlo. Es una intención entendible en un país en el que 768.000 personas no tienen energía eléctrica, y más de 5,9 millones viven en municipios con mala calidad de este servicio, según datos del índice de Pobreza Multidimensional Energética, y en el que millones de usuarios, especialmente de la costa Caribe, pagan tarifas exorbitantes en sus facturas de la energía eléctrica.

El presidente dejó pasar meses sin nombrar a los representantes de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (Creg), lo que dejó parcialmente inactivo al organismo; también, a inicios de 2023, asumió las funciones de la Creg, una medida que luego tumbó el Consejo de Estado; entre sus planes está presentar una reforma a la ley de servicios públicos y en los últimos meses el Ministerio de Minas le ha apostado a decretos y regulaciones para tratar de bajar el precio de la energía eléctrica que pagan los colombianos.

En días pasados el Ministerio de Minas y Energía publicó un proyecto de decreto con el que buscan ponerle tope a la energía que pueden vender en bolsa los generadores hidráulicos o generadores de energía con fuentes no convencionales de energía renovable, como la eólica, la geotérmica, la solar y la energía de los mares. Actualmente, el porcentaje máximo avalado es de 20 por ciento. Con esta medida pasaría a solo 5 por ciento.

Una medida que, según varios expertos y actores del sector, podría tener más efectos negativos que positivos para el sistema energético y para los colombianos.

¿Por qué el Gobierno quiere limitar la energía que se vende en bolsa?

Cada vez que se enciende un bombillo o se conecta un electrodoméstico, los usuarios están utilizando energía que adquieren de empresas comercializadoras, que, a su vez, estas compañías compran a los generadores de energía. Para hacer esa compra existen dos mecanismos en Colombia: los contratos de largo plazo o bilaterales, y la bolsa o mercado spot, también llamado el mercado a corto plazo.

Con ese límite máximo de 20 por ciento, los diferentes agentes del sector pueden terminar qué porción de energía van a enajenar en bolsa, y cuánta por contratos, según su percepción del riesgo, el manejo que hagan de los recursos energéticos y la autonomía que tienen según la regulación colombiana para determinar si los proyectos son rentables y les permiten recuperar sus costos.

A largo plazo pueden negociar precios más bajos, mientras que la que está sujeta a bolsa es más volátil. Cuando los precios tienden a ser más altos pueden recuperar costos relacionados con la generación.

En el proyecto de decreto el Ministerio de Minas plantea que “es necesario habilitar a la Creg para que, según las particularidades del mercado, establezca topes porcentuales mínimos de venta de energía a cargo de las empresas generadoras en el mercado regulado que sean razonables y proporcionados, y propicien la formación de precios del mercado de contratos de energía”.

Proyecto de decreto MinEnergía by CAMBIO

El borrador del decreto argumenta también que 12 millones de hogares del país, clasificados en los estratos 1, 2 y 3, de menores ingresos, “aumentan su exposición a los precios de bolsa en los periodos de baja hidrología” y que en esa temporada los precios en bolsa son más altos y volátiles.

El proyecto concluye que esa “generación ideal” se ubica por debajo de 5 por ciento, por lo que dispone este porcentaje como el máximo para la venta de la energía en Bolsa de Energía a cargo de estos generadores.

En 2024, debido a los bajos niveles de lluvia que se registraron por varios meses, y por la falta de nueva energía debido a los retrasos en la entrada de proyectos, el precio en la bolsa llegó a estar en 2.675 pesos por kilovatio/hora en noviembre, muy por encima de los precios promedios de cotización del mercado.

¿Cuál es el problema con esta propuesta?

Natalia Gutiérrez, presidenta de la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (Acolgen), dice que, si bien se valora la intención del Ministerio de Minas y Energía para mitigar los impactos en las tarifas, el proyecto de borrador, sumado a otras resoluciones recientes, tiene impactos negativos en el mercado eléctrico, y consecuentemente, para los usuarios.

“Este mercado se basa en señales de precios que reflejan las condiciones de abundancia o escasez, incentivando la eficiencia operativa y la inversión en capacidad adicional. Limitar las ventas en bolsa a un 5 por ciento restringiría las herramientas de gestión del riesgo disponibles, alterando el equilibrio entre oferta y demanda”, asegura Gutiérrez.

Colombia enfrenta un panorama complejo en el que a partir de 2026 podría enfrentar un déficit de energía en firme, como lo han reconocido XM, el operador del mercado mayorista de energía, y la Unidad de Planeación Minero Energética (Upme), entidad adscrita al Ministerio de Minas. Para evitarlo se necesitan inversiones millonarias, y por eso es importante dar señales claras al mercado e incentivar futuras inversiones.

Esa limitación en la bolsa y la distorsión de las señales, dice Gutiérrez, podría terminar reduciendo la eficiencia del mercado y aumentando la probabilidad de déficits de energía en firme. “Esto podría derivar en situaciones críticas donde la oferta no cubra la demanda, incrementando así la volatilidad de los precios que pagan los usuarios”, dice.

Santiago Arango Aramburo, profesor de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, considera que esta medida no necesariamente va a reducir los precios para los usuarios y se necesitan diferentes estudios para determinar sus impactos.

“Mi intuición es que, al tener menor flexibilidad, el mercado se ve más obligado a tener más energía contratada. En ambientes de incertidumbre eso puede llevar a que se reduzcan los precios de bolsa al ser menos las transacciones, pero también puede suceder que, en los contratos de energía, donde está la mayoría de la energía, esta pueda subir por la incertidumbre asociada a los generadores hidráulicos”, dice.

Sumado a esto, según la presidenta de Acolgen, el proyecto de decreto va en contravía de la libertad de contratación y a las condiciones económicas existentes en el mercado, lo que expone a la nación a potenciales reclamaciones dado que las inversiones previas fueron realizadas bajo protección de tratados internacionales.

De hecho, en días pasados la multinacional canadiense Brookfield, dueña de Isagen, envió una carta firmada por su secretaria general, Swati Mandava, al ministro de Comercio, Industria y Turismo, Luis Carlos Reyes. En ella la compañía le pedía una reunión a Reyes y expresaba su preocupación “con el cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de protección de inversión extranjera asumidas por el Estado colombiano”, en referencia a las recientes modificaciones regulatorias del sector.

La carta menciona que “la imposición arbitraría e injustificada de un límite máximo del 5 por ciento de sus ventas en la bolsa de energía para el mercado regulado desconoce abiertamente la posibilidad de que actores como Isagen puedan negociar libremente y administrar eficientemente sus riesgos”.

Carta Brookfield by CAMBIO

El impacto sobre la inversión y los proyectos

Los expertos coinciden en que este borrador de decreto puede ser problemático para el sector tanto en temas regulatorios como operativos.

Inés Elvira Vesga, socia en la firma Holland & Knight y experta en temas energéticos, considera que el propósito de que primen sobre las compras en bolsa “no es reprochable” porque los contratos de venta de energía a largo plazo dotan al sistema de estabilidad y son más eficientes en precio que las compras en bolsa, sin embargo, cree que la idea no deja de ser problemática.

“Si no hay más contratos no es por falta de normas, sino por falta de energía y la bolsa es un mecanismo para atender la demanda en picos de consumo, de manera que, esta medida no será eficiente, primero por ser jurídicamente inviable, y segundo, porque no hay cómo cumplirla desde el punto de vista técnico y operativo”, dice la experta, quien asegura que la regulación del mercado mayorista no debería salir del Ministerio de Minas ni del presidente de la república, sino de la Creg, la entidad facultada para ello.

La experta considera que esta decisión implica un cambio en las condiciones de inversión “que afecta a las empresas que le han apostado al desarrollo del sector eléctrico en el país, con base en un marco regulatorio”, lo que a largo plazo puede repercutir en reclamaciones contra el Estado y en desinversión, en un sector que requiere grandes inversiones para su expansión.

De igual forma, Manuel Gómez, director de energía e industrias reguladas en la firma de abogados Cuatrecasas, reconoce que esta medida desconoce las dinámicas técnicas y de negocio del sector, especialmente en las energías que se generan con recursos renovables, y que dependen de factores como el agua, el viento o el sol.

“De nada sirve imponer una obligación artificial quitándole la autonomía a un generador sobre cuánta energía realmente puede comprometer sobre contratos y cuánta puede comprometer en bolsa. Los generadores no siempre pueden saber si pueden comprometer el 95 por ciento de su energía, por la misma disponibilidad del recurso primario con el que generan”, asegura el abogado.

Además, reitera Gómez, el régimen de servicios públicos en Colombia está determinado por un mercado en el que prima la libertad de entrada, la libre competencia y donde los actores que compran y venden energía definen libremente la manera en que lo van a hacer de acuerdo con la regulación.

Aunque el grueso de la energía que se genera en Colombia, alrededor del 65 por ciento, proviene del agua, nuevas energías como la solar o la eólica están creciendo y ya representan cerca del 10 por ciento de la matriz energética. Para seguir expandiéndose requieren altas inversiones a largo plazo, por lo que los contratos son importantes para financiar estos proyectos.

Pero la cura podría salir más cara que la enfermedad. Alexandra Hernández, presidenta de la Asociación de Energías Renovables de Colombia (Ser Colombia), asegura que limitar el porcentaje que pueden vender los generadores en bolsa del 20 al 5 por ciento, “es una camisa de fuerza que aumenta el riesgo de las empresas que contratan a largo plazo”.

Según Hernández, una intervención de esa naturaleza no responde a las realidades técnicas de un proyecto, “sino que desde un escritorio se establece cuánta energía deben contratar las empresas a largo plazo” y se limita a muchos proyectos para que puedan cumplir con la viabilidad económica.

“Puede que terminen exponiéndose a la bolsa para cumplir con unos contratos de largo plazo que no responden a su realidad técnica y operacional y deban cubrirse comprando caro en la bolsa para luego vender barato a precio de energía renovable. Eso puede implicar pérdidas sustanciales”, explica Hernández.

El sector coincide en que se necesita fomentar la contratación a largo plazo por el bien de todos, pero esto debe hacerse con medidas que fomenten la inversión y más proyectos. Por ley de oferta y demanda, a mayor oferta de energía, menor el precio.

El Gobierno necesita balancear los incentivos de sus intentos de regulación porque una norma no va a hacer crecer la oferta de energía a largo plazo y más si no tiene en cuenta la realidad del mercado, que necesita más energía para atender a los colombianos y a precios competitivos.