A falta de una oficina técnica presupuestal, se desconoce el costo de una de cada tres leyes aprobada en el Congreso
A pesar de que desde hace siete años hay una ley para la creación de esa dependencia, hasta el momento no se ha hecho esa tarea. El Observatorio Fiscal de la Javeriana advierte sobre un aumento histórico en el gasto relacionado con las leyes sancionadas por el Legislativo, en un momento en el que las finanzas públicas están en crisis.
Colombia enfrenta una situación complicada en sus finanzas públicas, y el nuevo gobierno que comenzará el 7 de agosto tendrá un escenario complejo para equilibrar sus ingresos y gastos. Con un déficit fiscal estimado en 5,1 por ciento del PIB y una deuda equivalente al 58,7 por ciento para este año, varios expertos consideran que estas metas no se ven a cumplir.
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Y aunque tradicionalmente el ‘jalón de orejas’ por el gasto público de lo lleva el gobierno de turno, un nuevo estudio elaborado por el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana llamó la atención sobre un fenómeno menos visible y que también tiene un peso importante en las finanzas de la nación: las leyes que se están creando en el Congreso.
El análisis del centro académico cuestiona especialmente que, a pesar de que desde hace siete años el Legislativo cuenta con una ley que le permite crear una Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal (OATP), que permita estimar el impacto fiscal de iniciativas legislativas, a la fecha no se ha puesto en marcha.
El costo de las leyes
Si bien el gobierno es el encargado de definir y presentar el Presupuesto General de la Nación (PGN) todos los años, su aprobación y la creación de nuevas leyes que generan obligaciones de gasto para el Estado deben pasar por el Legislativo.
La creación de programas, subsidios o beneficios a través de proyectos de ley también implica compromisos presupuestales que tienen un peso en las finanzas públicas. Por eso cuando se radica un proyecto de ley que ordenan gastos presupuestales también se debe incluir una estimación de su impacto fiscal y argumentar esto cómo se alinea con la sostenibilidad de las finanzas públicas de la nación.
De hecho, el artículo 7 de la ley 819 de 2003, la cual dicta normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, establece que “en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
Dicha ley también aclara que para determinar el impacto fiscal de los proyectos de ley deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo y que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República”, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior.
Sin embargo, no todos los proyectos que salen del Congreso están cumpliendo ese requisito. El análisis hecho por el Observatorio, a partir del Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2025 encontró que en 2024 se aprobaron las leyes con mayor costo fiscal de la historia reciente.
Si se analizan las cifras históricas, entre 2003 y 2010 el impacto anual promedio en el fisco de los proyectos aprobados en el Congreso ascendía a 2,8 billones de pesos. En algunos años se generó un gasto importante por las nuevas leyes aprobadas en el Congreso, como en 2011 (9 billones de pesos), 2012 (7,5 billones) y 2016 (5,6 billones), pero entre 2017 y 2023 se presentó una temporada relativamente tranquila, hasta 2024, cuando las leyes aprobadas en el Legislativo le sumaron al país un gasto total de 11,4 billones en un solo año.
Pero detrás de este número hay otros datos que llaman la atención. Si bien en 2011 y 2012 se generaron cargas importantes para las cuentas nacionales, buena parte de ese gasto era transitorio, pero los datos de los últimos años muestran que la mayoría del gasto que se está creando es permanente para el país. (Ver gráfico)
De hecho, de los 11,4 billones en gastos que se generaron por las leyes sancionadas en 2024, 11,2 billones constituyen gastos permanentes y solo 198.000 millones corresponden a gastos transitorios.
“Esto es especialmente relevante porque el gasto permanente no desaparece con el paso del tiempo, se incorpora a la estructura del presupuesto y debe financiarse de manera recurrente en las vigencias siguientes”, explica Mauricio Salazar, director del Observatorio Fiscal de la Javeriana.
El vacío de la oficina que no ha querido crear el Congreso
Al analizar las 98 leyes en el país durante 2024, los académicos encontraron que la mitad (49 leyes) no generaron costos adicionales para el sistema; 17 tuvieron un costo fiscal cuantificable por el ministerio de Hacienda, y para 32 de ellas, aunque implican gastos adicionales, no fue posible cuantificar su impacto fiscal por falta de información.
Eso quiere decir que los 11,4 billones que se estimaron según los datos del Marco Fiscal de Mediano Plazo por los proyectos de ese año solo corresponden a los 17 proyectos que sí se pudieron cuantificar, por lo que el centro académico concluye que el impacto fiscal podría ser aún mayor.
Salazar explica que este problema no es exclusivo de Colombia y que por eso muchos países han creado oficinas o instituciones independientes encargadas de estimar el costo de esas iniciativas legislativas. Ejemplo de ello es el Congressional Budget Office (CBO) en Estados Unidos, la Office for Budget Responsibility (OBR) en el Reino Unido o la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) en España. En la región, en Chile y en Brasil hay entidades u oficinas similares a estas.
Colombia también podría tener una, pues la Ley 1985 de 2019 dictó las normas para la creación de la Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal (OATP) del Congreso de la República. Es decir, ya hay una legislación vigente que permite crear esa oficina, pero se ha quedado en el papel.
“A pesar de estar prevista en la ley desde 2019, la OATP no ha sido puesta en funcionamiento, por lo que el Congreso continúa dependiendo en gran medida de la información producida por el mismo Ejecutivo”, cuestiona el director del Observatorio Fiscal.
Según el experto, poner en marcha una oficina de esta índole no representaría una carga significativa para el presupuesto público, pues según estimaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), el costo de funcionamiento de la esa Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal sería cercano a 3.000 millones de pesos al año, que en términos relativos es apenas el 0,3 por ciento del presupuesto del Congreso.
“Si se compara con el costo fiscal de las leyes sancionadas en 2024, 10 billones de gasto permanente asociados a estas normas equivalen a más de 3.000 veces el costo estimado de poner en funcionamiento la OATP”, comenta Salazar, quien insiste en que la puesta en marcha de una oficina como estas es una necesidad urgente para el país.
No solo el próximo gobierno asumirá un país con finanzas públicas apretadas, también lo hará el nuevo Congreso que asumirá el 20 de julio. Las leyes que seguramente entrarán a tramitarse en la nueva administración generarán billones de gastos, pero también estará sobre la mesa la herencia de las presiones fiscales actuales y el estrecho margen de maniobra que habrá hacia adelante en las cuentas fiscales.
Entre tanto, el Congreso sigue dependiendo de los cálculos del Ministerio de Hacienda, lo que no solo limita la autonomía técnica del Legislativo, sino que también empobrece el debate sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.
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